En Uruguay los legisladores tienen derecho a pedir hasta cinco funcionarios públicos para que trabajen a su servicio, en el marco de las actividades parlamentarias y en tareas de asistencia directa, bajo el régimen de los pases en comisión. Pero no existen mecanismos de contralor sistematizados ni generalizados sobre los horarios, tareas y formas de trabajo que los legisladores disponen para estos empleados públicos.

Federico Baz, profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República (Udelar), dijo a la diaria que los pases en comisión instauran “un régimen de ficción”. El funcionario “presta funciones fictamente en un organismo de destino como si estuviera en el organismo del que proviene”, sin ver alterado “su derecho a la carrera administrativa ni su remuneración”, apuntó.

Los pases en comisión están previstos “para el presidente de la República, la vicepresidenta (en este caso), los legisladores nacionales, los ministros y los subsecretarios”, recientemente se sumó a “los directores de los servicios descentralizados y los entes autónomos”, explicó el abogado. También gozan de esta posibilidad los intendentes departamentales y los ediles.

“Este régimen es tanto para funcionarios presupuestados como para contratados”, con el requisito –“que con el tiempo se ha atenuado”– de que el funcionario tenga “más de tres años de antigüedad” en el vínculo, detalló el administrativista. El plazo por el cual está vigente cada pase depende “del período por el cual ejerza el jerarca”, precisó. Pero “efectivamente no hay un régimen específico de contralores” que rija para los parlamentarios y para los ediles, “sin perjuicio de que la responsabilidad recae en el legislador que los está solicitando”, manifestó.

Recientemente se introdujo una modificación a la normativa vigente que “especifica que mensualmente se tenga que remitir una planilla con la asistencia, la licencia y todas las inconsistencias” que tenga el funcionario respecto a su actividad laboral, lo cual “incrementó la información que el organismo de origen recibe”, expresó. “Lo que pasaba antes es que el organismo de origen”, el que paga el salario, “se desvinculaba y no tenía ningún tipo de control sobre su funcionario”, señaló.

De cualquier forma, “los controles por parte de los legisladores no suelen ser del todo efectivos”, a veces “el funcionario no tiene una instrucción clara respecto de dónde registrar su asistencia”, relató. Aun así valoró que el sistema uruguayo “tampoco es el fin del mundo”: por ejemplo, “en Argentina un legislador llega a tener 20 asesores contratados” por medio de una partida en dinero de uso discrecional. Ese es el sistema “que en otros países se ha dado”, pero en Uruguay “el sistema jurídico es mucho más restrictivo”, reflexionó.

Para Baz, en virtud de la “transparencia de la administración pública”, el país debería “avanzar en que esos funcionarios tengan un efectivo vínculo con su organismo de destino”, en este caso el Parlamento. El mecanismo “no necesariamente tiene que ser registro de asistencia”, actualmente “existe el teletrabajo en toda la administración pública, pero no en forma total”, analizó. Y subrayó que “hay que profundizar un poco más el camino de efectivizar los controles”.

Las formalidades

El director de la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC), Sergio Pérez, recordó a la diaria que la Ley 18.172 en su artículo 23 establece que los pases en comisión “son preceptivos” y el organismo “no se puede negar”, y cada legislador cuenta con “un cupo de hasta cinco pases”, introdujo.

El parlamentario hace cada solicitud de pase, por intermedio del presidente de la cámara que integra el legislador, al organismo de origen. Cuando se realiza un pedido, la ONSC controla que el legislador “no se exceda de la cantidad de funcionarios”, que la persona “efectivamente sea funcionaria”, si está presupuestada o es contratada y “si tiene la antigüedad” requerida, de acuerdo a la información “del registro de vínculos con el Estado”, aclaró.

“Todo el control administrativo del horario, de las tareas y de la licencia lo hace el legislador, quien da cuenta al organismo de origen”, reconoció. De hecho, de acuerdo a un pedido de acceso a la información pública que hizo la diaria, dirigido a la Cámara de Senadores y otro a la Cámara de Diputados, ninguna oficina del Parlamento lleva a cabo contralor alguno sobre los funcionarios públicos que allí prestan servicio en régimen de pase en comisión, debido a que se encuentran “bajo responsabilidad de cada parlamentario”.

Pérez admitió que desconoce cómo registran la asistencia, “si marcan tarjeta, si tienen huella biométrica o si tienen una planilla en la que firmar”. La ONSC cumple “el rol que la ley obliga”, después “queda en la responsabilidad de cada legislador”, argumentó. “Si yo me traigo un funcionario en comisión, acá registra asistencia, la entrada y la salida; en mi oficina funciona así”, remarcó. “Yo no sé qué mecanismo usa cada uno de los 99 diputados y 30 senadores, capaz que unos tienen algún mecanismo de registro de asistencia y otros no”, resaltó.

El apoyo es para “todas las tareas que desarrolle el legislador como representante del pueblo”. Los parlamentarios “se mueven con una agenda determinada”, que puede tener tareas “propiamente en el Palacio Legislativo o en los departamentos de origen, o donde sea”, se explayó. En general, “tienen muchos funcionarios que trabajan ahí” que son asesores, los ayudan a preparar proyectos de ley, “a buscar jurisprudencia y a hacer la secretaría”, pero varía en “cómo se organiza cada uno con el trabajo”, señaló.

Como unidad ejecutora de Presidencia de la República, la ONSC tiene un rol “netamente técnico y asesor en lo que mandatan la Constitución y la ley”; aquello para lo que no existe “orden legal para hacerse, no se hace”, porque se estaría ante “un exceso”, apuntó. “Se cumple la ley que votan los legisladores”, reafirmó.

“A veces los legisladores tienen funcionarios que trabajan más de ocho horas”, porque “es difícil marcarle la tarea a un legislador que arranca a las ocho de la mañana y termina a las diez de la noche”, defendió. “La tarea del legislador no está solo en el Parlamento”, sino también “en recoger la opinión de la gente, saber qué pasa, en qué puede colaborar y en cuál proyecto lo puede plasmar”, argumentó.

¿Articuladores políticos?

Para el doctor en Ciencia Política Alejandro Milanesi, “muchos de los pedidos de pases en comisión por parte de los legisladores tienen como fin un asesoramiento directo” y, por lo tanto, buscan “perfiles profesionales que pueden ser abogados, economistas”, entre otros, “porque quieren que los asesoren o que los apoyen en la tarea parlamentaria”. Otras veces “los legisladores piden gente no para un asesoramiento directo de ellos mismos, sino para la bancada de su partido, sector o lista”, agregó.

Luego están “los roles de secretaría, no tanto de apoyo profesional, sino en lo más cotidiano”, en lo administrativo “o hasta en lo logístico, como choferes”, detalló. Por último, “hay otros que van a cumplir fines más de apoyo a la militancia política de base o territorial”, que pueden ser en el interior o en Montevideo, “no tanto para el apoyo parlamentario directo, sino más para la tarea política de ese legislador en particular”, explicó.

En ese sentido “el nivel de contralor es bajo, porque en definitiva uno no puede saber por anticipado cuál es el rol que va a cumplir la persona que los legisladores solicitan en comisión”, indicó. Específicamente en el caso de los funcionarios públicos que, a través de un pase en comisión, se dedican a la actividad político partidaria, Milanesi consideró “que definitivamente se desvía del espíritu de la necesidad de los pases en comisión”.

Con cada traslado, “en definitiva, tú le estás quitando recursos o capacidades a un determinado organismo para fortalecer el rol parlamentario”, por lo tanto, “si se cumple una tarea que es distinta a esa, estás desviando el fin o el espíritu que tiene el pase en comisión”, reflexionó. Aun así, “tampoco está tan claro cuáles son los fines específicos que puede tener un pase en comisión”, por lo tanto, prima “la tradición política”, reconoció.

“Los legisladores tienen partidas para usar, pero en general las personas llegan con su salario de origen, que por supuesto es variable”, especificó. “Si vos te traés a alguien de un ministerio o un ente autónomo con salarios más bajos”, el uso de recursos “es menor”, pero si proviene de “empresas públicas o algunos ministerios o entes autónomos” que tienen salarios más altos, “claramente el uso de recursos que se está haciendo es mayor”, analizó.

En la medida en que cada legislador tiene varios pases en comisión a disposición, “hay un costo oculto” en el presupuesto del Parlamento “que lo está pagando el organismo de origen”, porque en definitiva “lo está usufructuando el Poder Legislativo”, manifestó. Actualmente, este costo no es de conocimiento público.

Pequeños ajustes

En el anterior período de gobierno la ONSC promovió un cambio en la normativa para que los funcionarios de las instituciones públicas no estatales no puedan acceder a los pases en comisión, como previamente estaba permitido. La modificación fue promovida por Conrado Ramos, entonces director de la ONSC, que contaba con el asesoramiento de Milanesi.

Esta reforma, contenida en los artículos 25 y 26 de la Ley de Presupuesto 2020-2025, fue parcial. “El cambio tiene sentido porque, en definitiva, un trabajador no público, que no necesariamente es privado, pero que está en el medio”, podía ir en comisión “hacia cualquier otro organismo”, rememoró Milanesi. Entonces “se eliminó esta posibilidad para la mayoría [de los organismos]”, pero se dejó habilitada la posibilidad de un pase en comisión por institución pública no estatal “para el Parlamento y Presidencia”, admitió.

“Idealmente debería haber mayores controles de dónde trabajan, qué hacen y qué perfiles tienen” los funcionarios públicos en comisión en general, pero “al mismo tiempo es difícil de controlar porque “una persona siempre puede justificar que está haciendo alguna tarea que tiene valor para ese legislador”, concluyó.

Control ciudadano

En Uruguay existe un capítulo nacional del Observatorio Ciudadano de Corrupción (OCC), una herramienta regional que funciona en el marco de la Cumbre de las Américas de la Organización de Estados Americanos. Estuvo financiado mayoritariamente por el Departamento de Estado de Estados Unidos hasta que el presidente Donald Trump cortó la ayuda internacional en su actual mandato.

En nuestro país el OCC actualmente está coordinado por el Instituto de Comunicación y Desarrollo, y ha articulado con organizaciones locales para elaborar informes de seguimiento de los compromisos asumidos por el Estado para presentarlos en cada cumbre.

La referente del OCC, Mariana Labastie, participa en las reuniones de la red de Gobierno Abierto, organizadas por la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento (Agesic), y explicó que su trabajo se centra en “todo lo que tiene que ver con la transparencia pública”, que tiene “un componente de género, de racialidad, de rendición de cuentas, de datos abiertos, junto a la información y las contrataciones públicas, entre otros”, narró. “Dependiendo del tipo de corrupción asociada”, se puede abordar hasta “el tráfico de personas, el lavado de activos y el tráfico de drogas” e incluso la protección “de informantes y denunciantes”, señaló.

En la temática de corrupción “muchas veces pasa” que el país suscribe tratados o convenciones, “hace el intento, pero las cosas no se ajustan porque no hay presupuesto suficiente o porque las resoluciones no son vinculantes”, se trata solo “de recomendaciones”, introdujo. “Más allá de que hay controles, no existe unicidad en el Estado, en cierta manera los organismos actúan de diferente manera”, denunció.

Labastie se pregunta “cuál es la autonomía técnica, presupuestaria y política que tienen los organismos de contralor”. Aclaró que no acusa “a las personas que están (ni a las que estuvieron) en ningún organismo” de hacer las cosas mal, sino que señala “que el sistema en sí mismo tiene problemas”.

En relación con los compromisos de las cumbres anticorrupción, remarcó que no se trata “solo de tildar en una lista que se tiene tal normativa, sino de la efectividad con la que cuentan”. Se trata de “encontrar los casos de corrupción”, y establecer “cuál es la prevención para que esos casos no pasen y cuáles son las medidas cuando se dan las situaciones”, acotó. Se trata de generar “un aprendizaje y consecuencias”, y de tener “órganos de contralor que tengan los funcionarios técnicos para que puedan hacer el contralor”; de lo contrario, “realmente la gente hace lo que puede”, criticó.

En Uruguay “no hay organizaciones de la sociedad civil que específicamente trabajen en el tema de la lucha anticorrupción, aunque sí hay de la transparencia”, analizó. Eso es así porque “se trata de una cuestión cultural de tolerancia, de que la población no demanda prevención y penalización de la corrupción”, los problemas son “más culturales y sociales que administrativos o políticos”, reflexionó. Cuando suceden hechos de corrupción, “el tratamiento en los medios y en la opinión pública siempre es que alguien caiga”, para volver “a la tranquilidad”, evaluó.

Sin embargo, “hace falta una mirada más implicada, porque todo termina en buenos y malos, en actitudes éticas y morales”, pero queda en el ámbito de “lo individual”, matizó. Pero se observa que “el sistema no tiene una rendición de cuentas adecuada, no hay órganos de contralor que tengan un funcionamiento adecuado”, entonces el argumento de la corrupción “se usa para denigrar al adversario, pero no para fortalecer al Estado y generar mejores políticas”, acusó.

En lo concreto de los pases en comisión al Parlamento (o las Juntas Departamentales), Labastie considera que “el Estado actualmente necesita que eso se revise”, no necesariamente “para que desaparezca esa política”, pero sí “falta implementar mecanismos de rendición de cuentas”. Uno de los riesgos “de la falta de mecanismos más robustos es que se comienzan a realizar actividades político-partidarias” con fondos públicos, y en esto “no hay nadie que lo use más o menos o mejor, sino que el sistema vive de esto”, si el partido político no le está pagando a esa persona “lo está haciendo el Estado”, planteó.

Aun así, Labastie está de acuerdo con que “en determinadas circunstancias exista cierto margen de discrecionalidad” en la gestión pública, “lo que no significa que no se tenga que rendir cuentas”. No hay “secreto: la discrecionalidad se hace turbia cuando no hay mecanismos de control”, precisó. Con los pases en comisión “lo que termina pasando es que los términos del trabajo son opacos por la falta de controles”, argumentó.

Si los registros de los legisladores “dependen de la buena voluntad”, sin que ningún organismo revise, “ahí está el principio de los problemas, porque ese no es un criterio para la función pública”, sentenció. “No se puede contrastar, no hay ninguna obligación de tener fuentes”, la información “no está sistematizada”, y eso “sin pensar que la gente esté haciendo cosas malas”, remarcó.

El dilema está “entre ajustar hacia la consolidación democrática y la transparencia del Estado o cristalizar prácticas clientelares”, porque esta problemática tiene un componente de “nepotismo o tráfico de influencias”, no todo “se trata de dinero”, especificó. El capital político, “las redes de poder” y de vínculos “es inmedible”, y como “ciudadana quiero un Estado fuerte, quiero democracia”, manifestó. Pero surge la pregunta de “si lo que estaría queriendo el sistema político” es que lo público “financie a sus militantes”, interrogó.

“No sé cuánto se puede estirar la bandita elástica, pero se puede estirar” y lo que “termina pasando con todo el trabajo” que se hace en el OCC “es que te queda una sensación de que pasan cosas que no podés probar, pero las podés ver”, concluyó.