El barco y el capitán: El rol del Estado en tiempos de pandemia

Desde el comienzo de esta tempestad con forma de pandemia que viene azotando al mundo entero se ha escuchado, tanto en nuestro país como en otras regiones, elogios o críticas a los diferentes estilos de liderazgo que los gobernantes de cada país mostraron. En particular, a nivel local, desde los círculos oficiales ha existido un marcado énfasis en la importancia de contar con aquellos a los que se considera buenos capitanes para enfrentar esta tormenta. Y es cierto, los capitanes y el liderazgo son importantes en tiempos de crisis.

No obstante, no es menos cierto que si el barco con el que se enfrenta una temible tormenta es un chinchorro o una pequeña balsa, poco podrá hacer nuestro capitán para protegernos. Es por eso que la embarcación es bastante más importante que el capitán. El barco con el que las distintas sociedades cuentan para enfrentar esta crisis, en la que el sector privado ve significativamente doblegadas sus fuerzas, es el Estado.

El puerto del que partimos: ¿una herencia maldita?

Ante la llegada de la covid-19 a nuestro territorio hemos escuchado decir en numerosas oportunidades que las condiciones del país para enfrentar la pandemia no son tan buenas como quisiéramos, debido a la existencia de una “herencia maldita”, con especial énfasis en lo económico y particularmente en lo fiscal.¹ Sin desmerecer en absoluto la importancia de la sostenibilidad fiscal y del cuidado de las cuentas públicas, esta nota apunta a mostrar el sesgo de esta visión de cara a una crisis cuyos impactos exceden lo económico e involucran todo otro conjunto de dimensiones.

Desde esta perspectiva, no sólo no existe una herencia maldita para enfrentar la covid-19, sino que en los últimos años se ha avanzado en la ampliación y modernización del Estado de bienestar que históricamente caracterizó a nuestro país. Su extensa red de protección social constituye un elemento indispensable para enfrentar cualquier coyuntura negativa que lo diferencia frente a los países de la región, e incluso en comparación con algunos países desarrollados. En ese sentido, destacamos al menos cuatro componentes que hoy se tornan fundamentales: un sistema de salud universal, un sistema de seguridad social de amplia cobertura, una fuerte estructura de contención para las poblaciones más vulnerables y la democratización en el acceso a la tecnología.

Los salvavidas del barco: un sistema de salud universal

En primer lugar, con la reforma de la salud se creó el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS) que sentó las bases para el acceso a una vasta canasta de prestaciones para todos sus beneficiarios, sin distinción alguna. Se multiplicaron por tres los beneficiarios del seguro nacional de salud, alcanzando a 2,5 millones, y se aumentó significativamente el gasto por usuario en la salud pública, que pasó de 30% del gasto del sector privado en 2004 a 75% en 2018. En particular, cabe destacar la amplia cobertura a nivel de la población de mayor vulnerabilidad frente a la covid-19, a partir de la inclusión de los pasivos y sus cónyuges en el Fondo Nacional de Salud finalizada en 2016.

Asimismo, la apuesta a un sistema integrado, con mecanismos para facilitar y estimular la complementación entre prestadores, constituye una optimización de los recursos que cobra vital importancia en esta coyuntura. En particular, la Ley 19.535 reconoce el derecho a la asistencia en situaciones de urgencia y emergencia para todos los beneficiarios del SNIS, a brindarse por todos los prestadores integrales públicos o privados sin importar el prestador de origen. El sistema sanitario sufrirá una importante presión y será necesario que usuarios de un prestador puedan ser atendidos por otro, ya sea por necesidad de camas, respiradores u otros recursos.

Estas transformaciones permiten que Uruguay sea el segundo país de Latinoamérica que más gasta en salud (9,5% del Producto Interno Bruto), según datos de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), destacándose la elevada participación del financiamiento público en dicho gasto (en torno a 70%), lo que garantiza acceso a las prestaciones independientemente del nivel de ingreso de las personas.

El casco del barco: un sistema de seguridad social de amplia cobertura

En segundo lugar, durante los últimos 15 años se ha avanzado y profundizado en la formalización del mercado de trabajo, que pasó desde niveles de informalidad superiores a 40% en todos los gobiernos democráticos previos a 2005, a 23,9% en 2019. Es sabido que queda mucho por avanzar, pero es indiscutible que Uruguay está muy bien parado en relación con sí mismo años atrás. En la misma línea, según datos de la CEPAL, Uruguay lidera el ranking regional en este indicador, por encima de Costa Rica (35,5% de empleo no agrícola informal) y Chile (41,1%).

Es precisamente la formalidad la que permite que los trabajadores accedan a la red de protección que hoy en día tiene una importancia primordial, tanto por medio del acceso al seguro de paro como del subsidio por enfermedad (instrumentos que en el último tiempo se han potenciado, aumentando sus dotaciones). En ese sentido, difícilmente encontremos otro país en América Latina en el que la formalidad permita el acceso a una red de protección social tan amplia, que incluye, además de los instrumentos mencionados, acceso al sistema de salud para el trabajador y su familia, acceso al sistema de pensiones, subsidio por maternidad, entre otras prestaciones activas y pasivas.

En lo que refiere a la población pasiva, desde 2005 a la fecha Uruguay ha avanzado sensiblemente en materia de cobertura y suficiencia de las prestaciones, lo que ha permitido que la pobreza entre las personas mayores de 65 años se haya reducido a 1,8%. Nuevamente, estos elementos se vuelven fundamentales con la llegada de la covid-19, que tiene como principal población de riesgo a este segmento.

Las redes del barco: una estructura de contención para los más vulnerables

En tercer lugar, a partir de la creación del Ministerio de Desarrollo Social se creó una nueva institucionalidad que permite el desarrollo, la focalización y la evaluación de un conjunto de políticas sociales, entre las que destacan las asignaciones familiares del Plan de Equidad y la Tarjeta Uruguay Social. Esta acumulación en torno a la identificación y el conocimiento de las personas en situación de vulnerabilidad es un elemento fundamental desde el punto de vista de las capacidades estatales para el desarrollo de políticas de apoyo y es un diferencial en este momento, en relación con otros episodios como la crisis de 2002.

Sin ir más lejos, una vez instalada la emergencia sanitaria, el nuevo gobierno pudo dar una respuesta rápida para estas personas, a partir de la utilización de estos instrumentos. Estas partidas tienen la particularidad de alcanzar a la mitad de los hogares con niños y cubrir a los sectores informales, que no son alcanzados por los elementos mencionados del sistema de seguridad social y que, previo a 2005, se encontraban completamente desprotegidos.

Brújulas, radares e instrumentos de navegación: democratización en el acceso a las nuevas tecnologías

El acceso a las nuevas tecnologías de comunicación ya constituía un elemento importante para el desarrollo de los individuos previo a la emergencia sanitaria. Sin embargo, con la llegada del confinamiento y el distanciamiento físico, el acceso a las nuevas tecnologías pasó a ser un insumo básico.

El fuerte avance en materia de acceso a internet, con un amplio despliegue de la fibra óptica al hogar desde una perspectiva inclusiva, es la base para permitir elementos esenciales al día de hoy como el teletrabajo o el desarrollo de la enseñanza por internet. En el mismo sentido, el acceso a computadoras a partir del Plan Ceibal y la fuerte inversión en contenidos y herramientas son elementos indispensables para que la suspensión de clases presenciales no tenga consecuencias tan devastadoras sobre la formación de nuestros niños y jóvenes.

Velas, motores, timonel, aletas: un barco con amplias herramientas

La selección de políticas y líneas de acción aquí presentada es, con toda certeza, arbitraria. Podría agregarse la creación de la Agencia Nacional de Desarrollo y del Sistema Nacional de Garantías (Siga), que las actuales autoridades utilizan para facilitar el acceso al crédito de las pequeñas y medianas empresas. También la importante reestructura del Banco República, que no sólo le otorga la capacidad de ser uno de los protagonistas actuales en un mercado financiero sumamente competitivo, sino que con sus utilidades aportará para financiar otras políticas para salir de esta tormenta.

Asimismo, resultan fundamentales las capacidades tecnológicas existentes, con una Universidad de la República fortalecida, que ha sido ejemplo de liderazgo y ha demostrado la importancia de los actores públicos en esta coyuntura. Lo mismo sucede con la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, que ha sido usada como herramienta para aportar al financiamiento de tecnología aplicada.

Finalmente, las transformaciones realizadas en materia de inclusión financiera y de modernización del sistema de pagos también han cumplido un rol central. El acceso igualitario a medios de pago electrónico se vuelve fundamental en esta coyuntura en la que la aglomeración de personas en los días de cobro y el uso de efectivo constituyen un riesgo. Además, el comercio electrónico tiene una enorme oportunidad de mejorar su penetración, contribuyendo también a un funcionamiento más eficiente del sistema de pagos.

¿Marche la nave al desguazadero?

Como es sabido, la industria naviera es sumamente competitiva e innovadora, y los buques que ayer nos permitieron atravesar las distancias más largas hoy son objeto de crítica. La competencia entre los grandes cruceros y los chinchorros es de larga data y ha sido, a lo largo de la historia, un elemento que diferencia claramente las orientaciones ideológicas.

Así, pese a que a partir de la emergencia sanitaria el nuevo gobierno ha hecho un uso y aprovechamiento de los instrumentos preexistentes, el cambio de signo en el Poder Ejecutivo vino acompañado de una forma diferente de entender el Estado. La nueva tendencia naviera le asigna un rol central al sector privado, que a partir de sus inversiones pone en marcha el círculo virtuoso del crecimiento económico. El Estado “tiene que sacarle el lastre al que va a pedalear, al que va a traccionar en la economía”.² En ese sentido, se entiende que “hoy hay un sistema que nos agobia, en parte. Un Estado demasiado metido en nuestras cosas”.

Afortunadamente, al menos en sus principales referentes y en lo discursivo, esta orientación más liberal ha pulido algunas de sus versiones más extremas. No obstante, aún queda por verse si el nuevo gobierno efectivamente manda la nave al desguazadero o si simplemente hace una leve alineación de timonel. Sin dudas, desguazar absolutamente el barco sería hoy irrealizable, pero seguramente irán buscando la forma de que esta prédica distinta vaya avanzando en lo tangible y en lo intangible.

El astillero: la política y el relato como sustento del Estado

Como queda de manifiesto, la tormenta que padecemos ha vuelto a poner en evidencia la importancia de contar con un barco sano y capaz de proteger a todos sus pasajeros. Es así que desde el ojo de la tormenta y con la vista puesta en el momento en que la tempestad escampe, no podemos olvidarnos de que está en juego la construcción de un relato sobre buena parte de las transformaciones que se han registrado en nuestro país.³

Si bien es cierto que queda mucho por hacer y, como siempre, se pudo haber hecho más y mejor, quienes creemos en la importancia de los buenos barcos no podemos ni debemos dar por cierto que en los últimos años hubo únicamente inclusión económica y hacia el consumo. Los componentes de la matriz de protección social que se han creado dan cuenta de ello. No actúa frente a la crisis quien quiere, sino quien puede, y la red de protección tiene que ser preexistente para que funcionen los estabilizadores automáticos.

Ese relato tiene un capítulo para los tripulantes del barco que desde tiendas propias y ajenas muchas veces han recibido críticas y ataques. La crítica simplificadora y generalizadora olvida que son ellos quienes juegan un rol fundamental en momentos de crisis, en los hospitales públicos, en los centros educativos, en las ventanillas de atención de los programas sociales o en los institutos de investigación, por nombrar algunos. Ciertamente quienes creemos en los buenos buques no podemos ni debemos regalarles a los defensores de los chinchorros el monopolio, ni la propiedad sobre la disciplina fiscal y la sostenibilidad de las cuentas públicas. Pero menos aún debemos conceder o reproducir la idea de que el Estado está formado por un ejército de burócratas que son un lastre para el país y para el sector productivo. El Estado se construye día a día, y no hay mejor forma de defenderlo que transformándolo y profesionalizándolo, lo que implica sustentar su accionar en evidencia.

Si bien es muy difícil imaginar cómo será el mundo luego de la covid-19, resulta indudable que los impactos de la pandemia se traducirán en nuevas concepciones sobre el rol del Estado. Afortunadamente, a partir de desarrollos económicos teóricos y empíricos, las posiciones más dogmáticas (recientemente llamadas “ideas zombi” por Paul Krugman) en relación con el rol del Estado han ido perdiendo terreno y reputación. Así, se han ido comprendiendo las dificultades de las visiones liberales más radicales para enfrentar elementos como las fallas de mercado o los problemas de información. Hoy estamos presenciando cómo, a lo largo y ancho del planeta, organismos internacionales, medios de comunicación y líderes políticos que históricamente pusieron en cuestión el rol del Estado reconocen su importancia.

La tormenta pasará y nos enfrentaremos a la tan mencionada nueva normalidad. Será momento entonces de tener en cuenta que el tamaño del Estado y los elementos de los que se ocupa no surgen de una verdad absoluta, sino que se construyen con política y tienen un fuerte componente ideológico. Será momento entonces de recordar que los capitanes cambian, pero para navegar las tormentas sin dejar a nadie por el camino se necesitan barcos fuertes.

Los autores agradecen los enriquecedores comentarios de Álvaro García y del Grupo Jueves.

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