Opiniones y posiciones en el plebiscito de mayor impacto económico de la historia del país

Hace una semana se terminaron de definir los plebiscitos que tendremos en octubre. Serán finalmente dos: el de allanamientos nocturnos, propuesto por iniciativa parlamentaria, y el de la seguridad social, propuesto por iniciativa ciudadana.

Superando ampliamente el umbral mínimo, 430.000 firmas fueron presentadas por el PIT-CNT para habilitar el plebiscito sobre la seguridad social. La cantidad de firmas no es relevante por sí misma para pronosticar el resultado del plebiscito (hace dos años se reunieron 800.000 para el referéndum contra la ley de urgente consideración –LUC–, que luego perdió en las urnas), pero muestra la impresionante capacidad del movimiento sindical para desarrollar exitosas campañas de recolección de firmas.

El plebiscito de la seguridad social tiene una particularidad extraña, que lo hace único y merece un análisis específico. Es el plebiscito más importante de nuestra historia desde el punto de vista de su impacto económico, y al mismo tiempo reúne un bajo apoyo en dos dimensiones importantes: la partidaria y la técnica.

El plebiscito de mayor impacto económico de nuestra historia

Antes que nada, y quizás sesgado por la mirada que me impone mi profesión de economista, lo acepto, me parece inevitable empezar destacando la dimensión económica de esta propuesta plebiscitaria.

Nuestra matriz de protección social, que involucra a uno de cada cuatro pesos que se producen en el país, se divide en tres grandes patas: educación, salud y seguridad social. La tercera pata, la seguridad social, es la mayor en términos económicos. Su peso es mayor incluso que el de educación y salud sumados. El plebiscito establece nuevas reglas de juego para esta tercera pata, cuyas reglas determinan, grosso modo, cómo se transfiere dinero entre un millón de trabajadores formales y medio millón de jubilados.

La envergadura de la propuesta puede dimensionarse rápidamente a partir de algunos grandes números. Para no apabullar, solamente un par de ejemplos referidos al gasto y al ahorro acumulado.

Primero, el plebiscito implica un aumento estimado inmediato del gasto previsional de unos 1.500 millones de dólares anuales (2% del PIB), y un aumento en el mediano plazo de 3.000 millones de dólares (4% del PIB) sobre un gasto actual que asciende a 11% del PIB.

Segundo, la modificación del sistema de ahorro individual y la eliminación de las AFAP implica un cambio profundo en las reglas de juego de un fondo que asciende a 22.000 millones de dólares (27% del PIB).

Estos números enormes, que refieren solamente a los efectos directos de la iniciativa, dan cuenta de su magnitud económica, pero no llegan a agotarla. La propuesta plebiscitaria implica cambios que trascienden el ámbito previsional e impactan en otras dimensiones de la política pública, como la dinámica del mercado laboral (vía el vínculo propuesto entre jubilaciones y el salario mínimo nacional), el sistema tributario (vía la presión que genera el aumento de gasto) y la deuda pública (vía la eliminación del principal acreedor del Estado uruguayo y un eventual impacto en la calificación de riesgo). Es más, sus impactos más importantes podrían ni siquiera estar circunscriptos a la órbita de la seguridad social.

Podrá luego discutirse si los cambios son positivos o negativos, pero no se puede negar la relevancia de lo propuesto. Ningún plebiscito, ni el de seguridad de 2019, ni el de la baja de la edad de imputabilidad de 2014, ni el de la ley de caducidad o el voto en el exterior de 2009, ni el del agua de 2004, ni los de autonomía de recursos para el Poder Judicial o de prohibición de actividad política de directores de entes autónomos de 1999, ni la reforma constitucional de 1996, ni la minirreforma constitucional de 1994, y ni siquiera el de presupuesto educativo de 1994, o el de alteración de jubilaciones por Rendición de Cuentas o incluso el de la reforma jubilatoria de 1989, ninguno propuso un cambio con un impacto económico de esta envergadura. Tampoco los referéndums asociados a la ley de empresas públicas, o la ley de Ancap, ni a la LUC me animaría a decir, ninguna consulta popular tuvo una propuesta con el impacto económico que plantea el actual plebiscito de la seguridad social.

Opiniones: el movimiento sindical

La génesis de este proyecto es bastante particular. En agosto de 2023 se produce una dividida votación de la mesa representativa del PIT-CNT: 16 sindicatos (en su mayoría del Grupo de los 8 y afines al Partido Socialista) votaron para impulsar el plebiscito, 14 sindicatos (vinculados al Partido Comunista) plantearon aplazarlo, mientras que otros 14 (vinculados a la corriente Articulación y En Lucha) se abstuvieron.

Por tanto, el camino del plebiscito de la seguridad social comenzó con una votación afirmativa de 16 en 44, un tercio de la mesa representativa. Un mes después, esta vez sí con una mayoría más amplia, el PIT-CNT aprobó el texto definitivo de la papeleta.

Opiniones: los partidos políticos

La coalición multicolor lo rechaza en su totalidad. Dentro del Frente Amplio cosecha el apoyo del Partido Comunista, Partido Socialista, Partido por la Victoria del Pueblo y Casa Grande (300.000 votos en octubre de 2019), mientras que recibe la negativa del MPP, Convocatoria Seregnista-Progresistas, la Vertiente Artiguista y el Espacio Socialdemócrata Amplio (650.000 votos en octubre de 2019). Si lo pensamos en términos de votos de 2019, un tercio del Frente Amplio lo apoya y dos tercios no lo apoyan.

Este esquema de apoyos diferencia a este plebiscito de otros que han logrado tener éxito en las urnas, que contaron con un apoyo partidario mucho más amplio, condición necesaria para su triunfo.¹ En particular, lo diferencia de los dos plebiscitos anteriores sobre la seguridad social, de 1989 y 1994, que tuvieron apoyos de todos los partidos políticos de la época.

Opiniones: los expertos en seguridad social y analistas económicos

A diferencia de otros proyectos y temas que recogen encendidos debates dentro de la disciplina económica, en el caso de este plebiscito hay una particularidad que ha sido señalada por muchos: es difícil encontrar una propuesta de política pública que reúna tantas opiniones técnicas en contra. Las opiniones de expertos no son las tablas de piedra de Moisés, pueden ser cuestionadas y discutidas, pero resulta al menos llamativo este hecho, no sólo por la cantidad de opiniones, sino porque además emanan de un amplio abanico de orientaciones ideológicas.

Defensores y detractores de la reforma de la seguridad social del actual gobierno, redactores y opositores de la ley de flexibilización de 2008 del Frente Amplio, creadores y cuestionadores del régimen de ahorro individual y las AFAP, analistas económicos más liberales o más estatistas, más asociados con el Frente Amplio o con la coalición multicolor o con ningún partido, analistas con diferentes perfiles que en muchos temas ocupan veredas opuestas han planteado observaciones y críticas a la propuesta plebiscitaria.

Este amplio abanico de posiciones técnicas está asociado a consideraciones muy variadas. Sin pretensión de exhaustividad, las preocupaciones que pueden encontrarse en diversos documentos refieren a: la sostenibilidad del sistema de seguridad social y las cuentas públicas, la equidad intergeneracional, la equidad intrageneracional, la imposibilidad de reformar algunas cajas deficitarias e inequitativas, el daño al salario mínimo nacional como instrumento de regulación del mercado laboral y de distribución del ingreso, el aumento del gasto público, el direccionamiento del gasto público a un lugar no prioritario, la necesidad de realizar un ajuste fiscal mediante aumento impositivo o reducción del gasto en otras áreas de la política pública, problemas de diseño, el riesgo de juicios por parte de las AFAP y de los afiliados, una eventual pérdida del grado inversor, un futuro encarecimiento de la deuda pública, un posible deterioro del clima de inversiones.²

Por último, si bien algunos análisis discrepan totalmente con la propuesta del PIT-CNT, otros comparten las preocupaciones de base que motivan el plebiscito, aunque no sus disposiciones específicas, e introducen en el debate medidas diferentes, dando algunas escalas de grises que trascienden el blanco y negro. Con respecto a la jubilación mínima, consideraciones sobre el suplemento solidario y su licuación al ajustarlo por el índice de precios del consumo, proponiendo ajustarlo con el índice medio de salarios; con respecto a la edad jubilatoria, críticas sobre la definición realizada en la última reforma de subir a 65 años “al barrer”, proponiendo flexibilizar esta edad según el tipo de actividad; con respecto a las AFAP, el reconocimiento de la demora que tuvo el Estado en el control de las altísimas comisiones que cobraban y la necesidad de profundizar su regulación.

Ahora la palabra la tiene la ciudadanía

Cuando se pregunta por las medidas de forma aislada, en las encuestas de opinión pública aparece que ocho de cada diez están de acuerdo con equiparar la jubilación mínima al salario mínimo nacional, siete de cada diez con que el acceso a la causal jubilatoria común sea con 60 años de edad y 30 años de servicio, y cuatro de cada diez con eliminar el sistema de ahorro individual y las AFAP del sistema de seguridad social.³

En cuanto a la opinión sobre el plebiscito en sí mismo, las encuestas de la Usina de Percepción Ciudadana y de Cifra muestran que la opinión pública en este momento se encuentra dividida en tres grandes tercios: un tercio estaría a favor, un tercio en contra y un tercio aún no se ha definido.⁴

Así las cosas, y dejando de lado el campo de las opiniones técnicas, el camino del plebiscito ha tenido otra particularidad interesante: la estructura de un fractal. En su génesis, un tercio del PIT-CNT aprobó el inicio del proceso; durante la juntada de firmas, un tercio del Frente Amplio apoyó la iniciativa; entregadas las firmas, un tercio de la ciudadanía responde que votaría Sí en el plebiscito. Una proporción de posiciones y opiniones similar, repetida en diferentes escalas y tamaños.

Resta ver cómo evolucionarán estas opiniones de aquí a fines de octubre. El domingo 27 la única opinión que importará será la de la ciudadanía, quien será la que defina el futuro de la seguridad social y también, dada su magnitud, de grandes áreas de la economía.