En los 15 años de gobierno frenteamplista se realizó, con amplia cobertura territorial, además de relevante inversión en infraestructura “clásica” (carreteras, puentes, puertos, generación y transmisión de energía, internet), una significativa ejecución de proyectos de inversión de infraestructura social vinculados con la calidad de vida de la población: infraestructura urbana (vialidad, saneamiento, agua potable, drenajes, espacios públicos), cultural, deportiva, de servicios de salud, para la educación y la vivienda y el hábitat.

Ese tipo de infraestructura no apunta a la mejora de las condiciones de producción y comercialización y de la competitividad, sino principalmente a mejorar condiciones de acceso a bienes y servicios, a mejoras comunitarias, a reducir desigualdades y a combatir la fragmentación socioterritorial aportando a un desarrollo humano sostenible.

Ese esfuerzo superó brechas y rezagos históricos, y además avanzó en sectores poco atendidos e innovadores, como espacios públicos integradores, infraestructuras culturales e instalaciones deportivas.

El dilema de la inversión pública en un contexto de ajuste

El comienzo de un nuevo gobierno plantea lógicas interrogantes sobre la continuidad de estas políticas y su sostenibilidad. Si bien existen compromisos importantes en materia de inversión en infraestructura vial, ferroviaria y educativa, a través de contratos de participación público privada, otras acciones dependerán de recursos presupuestales, esto es: lo que se establezca en el presupuesto que el nuevo gobierno elevará al Parlamento en 2020 y regirá desde 2021.

En un contexto de reducción –al menos– del gasto, cuando no de recorte, y dada la rigidez del gasto público –fundamentalmente endógeno–, cabe la preocupación por la determinación de prioridades y la correspondiente asignación de presupuesto.

El gobierno electo ha dicho poco sobre estos temas en su programa; por el momento hay expresiones de voluntad de sus voceros sobre mantener lo que se hace bien y cambiar lo que se ha hecho mal. En vivienda ha manifestado voluntad de priorizar los “asentamientos” y liberar algunas condicionalidades de la inversión privada estimulada con renuncias fiscales (que, precisamente, buscaron permitir acceso a la población de menores ingresos). En su programa de cara a las elecciones, el Frente Amplio (FA) postuló la meta ambiciosa de duplicar la inversión pública en vivienda, con el objetivo de revertir la precariedad habitacional. Ese objetivo, en el marco de una inversión sostenidamente creciente (aumentada 3,5 veces en términos reales en 15 años y que trepó de 0,27 a 0,57 del Producto Interno Bruto), permitiría superar dificultades para avanzar en mejora y urbanización de asentamientos.

Además, desde hace tiempo se sabe que revertir la precariedad urbano-habitacional requiere acciones de “prevención” para que la población pueda sostenerse en una localización razonable y una solución de vivienda adecuada, a costo accesible y con seguridad y permanencia.

Nada de esto aparenta estar presente en el análisis del gobierno electo, más allá de expresiones de voluntad. En un texto anterior planteé que abordar el asunto requiere institucionalidad y normativa adecuadas, conocimiento y saberes profesionales, seguimiento social, continuidad de políticas y acciones, participación de los involucrados y, fundamentalmente, recursos incrementales. ¿Hay alguna propuesta en esta dirección?

Igualmente inquieta la perspectiva de la inversión en agua potable y saneamiento. El gobierno actual ha planificado y, en algún caso, iniciado importantes obras en este campo. Entre otros proyectos, plantas de tratamiento de ciudades del interior (Paysandú y otras), la represa de Casupá (planteada por el presidente Tabaré Vázquez al gobierno electo y que permitirá asegurar el abastecimiento de agua potable a la región metropolitana), saneamiento de La Paz, Las Piedras, Progreso y Ciudad de Plata; son iniciativas que requerirán recursos y voluntad política.

El dilema de la integralidad de las acciones

Invertir en infraestructura social implica una política compleja; no se trata de simplemente construir obras que ofrezcan ciertas prestaciones, sino abordar en forma integral la inversión física conjuntamente con los programas sociales, con transversalidad y coordinación de diferentes agencias del Estado y niveles de gobierno.

No se trata de desarrollar al límite lo sectorial; por el contrario, se requiere abordar las obras con criterios de coordinación y de planificación. Pensar la inversión pública en clave de planificación del desarrollo implica asignar al Estado un papel determinante en las orientaciones y la ejecución de las políticas.

El país cuenta con una base importante de pensamiento: la Estrategia Uruguay 2050, visión actualizada de las perspectivas del país y de los sectores de actividad que podrían desarrollarse, el Plan Nacional Ambiental, el Plan de Aguas, las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (aprobadas por ley) y la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano. En su conjunto, una poderosa plataforma que conforma una hoja de ruta para desplegar políticas de desarrollo con visión territorial.

Frente a ello, la posible ausencia de visión estratégica y perspectiva territorial, tanto del país en su conjunto como de sus regiones y microrregiones, puede comprometer la continuidad de estas líneas de mediano y largo plazo y la efectividad que cualquier actuación aislada pueda implicar.

El dilema de la acción departamental y local

En los últimos 15 años han sido puntuales e incrementales las transferencias de recursos previstos en los presupuestos nacionales para financiar obras y, en general, la actividad de gobiernos departamentales y locales. Principalmente de los 18 departamentos del interior.

La canalización de recursos hacia los gobiernos departamentales a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto desde el Fondo de Desarrollo del Interior, el Programa de Gestión del Desarrollo Subnacional y el Programa de Caminería Rural permitió un buen desempeño de las intendencias, más allá de su baja captación (en algunos casos) de recursos propios y manejos financieros poco eficientes.

De manera análoga, la gestión de los municipios fue apuntalada por el Fondo de Desarrollo Municipal, lo que promovió un mayor nivel de actividad, respuesta a necesidades y visibilidad de los gobiernos de cercanía.

La previsión de recursos en el próximo presupuesto, así como del espacio fiscal para la ejecución de créditos internacionales, es fundamental para la continuidad o no de esta tendencia.

A ello se suma el carácter de coejecutor de los gobiernos departamentales de las principales políticas nacionales en sectores como vivienda: programa de mejoramiento de barrios (que interviene en asentamientos y áreas precarizadas), relocalizaciones (en zonas inundables o contaminadas), mejora habitacional, rehabilitación urbana, etcétera, pero también en extensión de redes de saneamiento y otras acciones.

Esas actuaciones han tenido en los tres períodos respaldo de voluntad política, asignación creciente de recursos y transferencias puntuales. Y además dispositivos y sistemas de articulación y evaluación que las viabilizaron de manera eficiente y profesional, resultando en avances inéditos en descentralización territorial de la inversión pública.

Para que ello siga es fundamental la articulación entre los tres niveles de gobierno, pero en particular entre el nacional y el departamental. Una insuficiente dotación de recursos, así como una pérdida de calidad e intensidad de la coordinación entre niveles de gobierno, no solamente arriesgaría la continuidad de las acciones, sino que además podría inducir procesos regresivos.

La reducción o el enlentecimiento de las transferencias podría agravar los problemas de un número importante de intendencias que desde hace tiempo son deficitarias y, además, bajar los estándares de mantenimiento de caminos departamentales y vialidad urbana, visto que los ingresos propios solamente permiten sostener programas de inversión de cierto porte a intendencias que tienen estructuras de ingresos sólidas, como Montevideo y Maldonado.

El 1º de marzo se instalará un escenario en el que quienes somos gobierno y oposición trocaremos roles y que colocará en la escena pública debates fundamentales, entre ellos el de las características y alcance de la inversión en infraestructura social.

Es de esperar que la bancada parlamentaria del FA, como principal fuerza opositora, y los gobiernos departamentales y locales de nuestra fuerza política (antes y después de mayo) estén atentos y vigilantes a estas alternativas, de las que depende una mejoría o un deterioro en las condiciones de vida de muchísimas personas.

Salvador Schelotto es arquitecto y director nacional de Vivienda.