Cuenta Jorge Luis Borges que un día, de camino a Morón, Jorge Trápani le relató una reflexión de su finado padre: “...no se puede medir el tiempo por días, como el dinero por centavos o pesos, porque los pesos son iguales y cada día es distinto y tal vez cada hora”. Dentro de algunos años los calendarios marcarán, porfiadamente, que marzo de 2020 tuvo 31 días; quienes vivimos esta época sabemos que eso no significa nada, y que el mes pasado fue uno de los meses más largos de la historia de Uruguay.
Atrás quedaron, allá lejos, las imágenes de la ceremonia de asunción, la cachila de Herrera, la postal del presidente saliente y el entrante. Desde tiempos ya lejanos nos llega el recuerdo de una discusión sobre una ley de urgente consideración, un dólar a 38 pesos, las proyecciones de la encuesta de expectativas del Banco Central que en febrero auguraban un crecimiento del Producto Interno Bruto de 2% para 2020.
Primero parecía una enfermedad rara en una región lejana de China, con personas de gustos exóticos y sopas de murciélago. El 23 de enero, mientras aquí Un Solo Uruguay hacía su acto en Durazno, en la ciudad china de Wuhan se decretaba la cuarentena de 11 millones de personas. El 8 de marzo, mientras en Uruguay el tema del día era la conmemoración del Día de la Mujer, en Italia se cerraba la región de Lombardía, aislando a diez millones de personas. El 11 de marzo, mientras el gobierno uruguayo anunciaba un ajuste fiscal y un aumento impositivo y tarifario, la Organización Mundial de la Salud declaraba el brote de coronavirus como pandemia mundial. Desfile en Milán y casamiento en Carrasco mediante, el virus llegó a Uruguay, y el 13 de marzo el gobierno declaró la emergencia sanitaria y las medidas asociadas afectaron rápida y directamente el entramado productivo de nuestro país.
El escenario macroeconómico cambió radicalmente, tanto en Uruguay como en el mundo. Kristalina Georgieva, directora ejecutiva del FMI, planteó hace una semana que han revisado los pronósticos de crecimiento mundial a la baja: “[...] el panorama de crecimiento mundial para 2020 es negativo, se espera una recesión al menos tan mala como la vivida en la crisis financiera global de 2008 o peor”. En la misma línea opinan agencias mundiales como Bloomberg o JP Morgan. Alicia Bárcenas, presidenta de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, planteó que “esto se va a parecer mucho a una economía de guerra”. De esta forma, el debate macroeconómico ha sufrido también un cambio radical. El centro de la discusión actual en Uruguay es cómo debe responder el gobierno a esta crisis, y si el país cuenta o no con espalda financiera suficiente como para realizar una política fiscal expansiva de forma transitoria que mitigue los efectos de la crisis económica. Este tema constituye el centro del presente artículo.
Las políticas desarrolladas y un terreno incierto
Debemos confesar, antes de seguir, que también para los economistas esta es una situación absolutamente novedosa. Sabemos que estamos frente a una de las crisis económicas más importantes que hayamos visto, quizás la más importante después de la Segunda Guerra Mundial, pero nos resulta difícil descifrar su desarrollo, porque estamos frente a un shock inédito en la historia económica mundial que combina al mismo tiempo tres shocks diferentes. En primer lugar, un shock de oferta, que se basa en las restricciones al desplazamiento de personas, una situación nunca antes vista por su magnitud y escala global, y que difiere de otros shocks de oferta asociados, por ejemplo, a catástrofes, o a un aumento del precio del petróleo, como en 1973; en segundo lugar, un shock de demanda, tanto a nivel interno como externo, pero que no tiene nada que ver, por ejemplo, con la caída de Lehman Brothers de 2008; en tercer lugar, un sudden stop, que básicamente es una caída repentina y abrupta de la entrada de capitales a un país. De cómo se combinen estos tres shocks, sus duraciones y sus profundidades dependerá la evolución de la economía mundial y local en el futuro.
La actitud de los gobiernos de diferentes partes del mundo ha sido, en términos generales, intentar minimizar el pico de la crisis económica mediante políticas activas que implican una fuerte expansión del gasto estatal. Como detalla Oriana Montti, “las estrategias son variadas, pero tienen un eje común: el Estado apoyando al sector privado y a la población en general para sobrevivir a esta crisis”. Incluso algunos países que inicialmente habían sido más reticentes a tener una política activa y ambiciosa frente a la crisis están modificando su conducta.
En el caso de Uruguay, el gobierno no ha optado por diseñar un plan global, y se ha volcado por una estrategia consistente en plantear medidas conforme pasan los días. Más allá de las opiniones puntuales sobre cada una de las medidas, algunos analistas, académicos y organizaciones políticas han manifestado que existe una distancia importante entre la magnitud de las políticas planteadas por el gobierno hasta el momento y las que serían necesarias. En este sentido, el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República plantea que “las políticas económicas que se adopten deben tener una escala adecuada y proporcional al potencial perjuicio económico. Incluso aquellas que podrían parecer adecuadas desde el punto de vista de su diseño pueden ser inefectivas si su escala es insuficiente”. Por su parte, hay quienes plantean que desplegar medidas más ambiciosas resulta difícil, alegando que se tiene “poco margen” debido a que el déficit fiscal alcanza 5%. De esta forma surge la pregunta central para el presente artículo: ¿el déficit fiscal es un impedimento para el desarrollo de una política fiscal expansiva transitoria de magnitud relevante para paliar la crisis?
Uruguay tiene espalda financiera para actuar como el resto del mundo
Para abordar esta discusión debemos, en primer lugar, diferenciar los conceptos de déficit fiscal y de deuda. Esencialmente, el déficit fiscal representa la variación de la deuda de un año a otro. El problema central por el cual a los economistas en general no nos gustan los déficit fiscales altos es que pueden generar una dinámica explosiva de la deuda pública, que empiece a crecer tanto que luego no se pueda pagar. Haciendo una analogía con el manejo hogareño (y más allá de que hay grandes diferencias entre un Estado y un hogar), la idea de fondo es que no hay problema con que uno pague algunos de sus gastos con tarjeta de crédito; el problema es cuando el saldo de la tarjeta crece tanto que uno empieza a pedirle a Creditel para pagarla, y luego a Pronto! para pagarle a Creditel, y luego al Limpiadeudas de Fucac para pagarle a los demás, y así sucesivamente. Ese es el temor de los economistas, por el cual solemos fruncir el ceño ante déficit fiscales sostenidamente altos.
Sin embargo, existe una particularidad extraña que ha tenido el Uruguay de los últimos años: el déficit fiscal ha perdido esta condición de servir como valor que nos indica la variación de la deuda. En primer lugar, porque computábamos el resultado del Banco Central (BCU) en el déficit fiscal (criterio que se ha modificado recientemente, en acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, ya que junto con Brasil éramos los únicos en el mundo que lo hacíamos). En segundo lugar, porque el déficit fiscal de 5% del que se habla en Uruguay no incluye los ingresos que recibe el Estado por la ley de los cincuentones. Si se quitan los efectos del BCU y los cincuentones, el déficit fiscal de 2019 asciende a 2,9%. Este valor es, como indica Silvia Rodríguez Collazo, del Centro de Investigaciones Económicas, en un artículo publicado en el blog Suma, “el déficit fiscal relevante para analizar la trayectoria de la deuda pública”.
Más allá de estas consideraciones técnicas con relación a la diferencia entre el déficit fiscal (que ha crecido en los últimos años) y la variación de la deuda (que no ha sufrido una variación tan significativa en los últimos años), el punto es comprender cuál es la restricción relevante para atender un shock como el que actualmente vive Uruguay. Si bien este shock puede tener efectos permanentes o duraderos (retardos en la recomposición de los flujos de comercio y turismo internacional, menor crecimiento mundial, etcétera), lo más razonable –tomando en cuenta la incertidumbre que tenemos en esta etapa– es suponer que el núcleo principal de sus efectos es transitorio.
Durante esta etapa transitoria hay dos riesgos muy grandes. En primer lugar, situaciones graves de privación de consumo, por la caída de actividad y consecuente pérdida de ingresos de los hogares; en segundo lugar, quiebres generalizados de empresas que no resistan la caída de ingresos. En la medida en que estos efectos son transitorios, requieren un paquete de medidas transitorias (que por lo tanto no afectan el déficit estructural del gobierno) que además permitirían evitar efectos permanentes (por ejemplo, en el caso de quiebres de empresas). Es importante destacar que situaciones transitorias no atendidas a tiempo pueden desembocar en situaciones permanentes. Fundamentalmente por esto es que los gobiernos del mundo están optando por priorizar el hoy, aplicando planes económicos contundentes en respuesta a la pandemia.
Nótese que un aumento del déficit fiscal por un aumento transitorio del gasto público es muy diferente a un aumento del déficit fiscal por un aumento permanente del gasto público. En esta línea han opinado las calificadoras de riesgo, que manifestaron que un aumento del déficit fiscal por la emergencia sanitaria no impactaría en la nota uruguaya. Michael Heydt, analista de la calificadora DBRS Morningstar, declaró a El País que “la reducción del déficit este año no es un requisito previo para mantener la calificación de Uruguay.” Por su parte, el economista Gabriel Oddone, de CPA Ferrere, también ha manifestado con claridad que “el resultado fiscal corriente no debe ser una prioridad en este momento”.
Nuevamente, hagamos una analogía con las finanzas del hogar. Supongamos que desde hace unos meses nuestros gastos sean mayores que nuestro sueldo, y por eso algunas compras las hemos hecho con tarjeta de crédito. De repente, se rompe la heladera, y la comida que teníamos adentro se empezará a pudrir a la brevedad. ¿Cuál es la variable relevante para ver si nos podemos comprar o no una heladera nueva? No es tanto la diferencia entre gasto e ingreso de los meses pasados, sino si tenemos saldo en la tarjeta como para financiar la compra. La diferencia entre gasto y salario este mes será mucho mayor que en los anteriores, porque no todos los meses nos compramos una heladera, pero nuestra decisión no dependerá de eso, sino de la capacidad que tengamos de pagarla con la tarjeta de crédito. Volviendo al nivel estatal, en este caso es más relevante la deuda actual y la capacidad de contraer nueva deuda que el déficit fiscal (que, por su parte, seguramente crecerá este año, en Uruguay y en todos los países del mundo).
Nótese la diferencia cuando pensamos en términos de deuda y no de déficit fiscal. Se ha planteado que si Uruguay tuviera 2,5% de déficit fiscal en lugar de 5% tendría más margen para desarrollar políticas, cuando lo relevante en realidad es el nivel de deuda: tener 32,5% o 35% de deuda neta no modifica sustancialmente las posibilidades de realizar una política fiscal contracíclica para enfrentar el shock externo. La discusión sobre el “espacio fiscal” pasa a un segundo plano, y lo importante en este caso es la existencia de “espalda financiera”.
Las líneas de crédito contingentes: los respiradores de la economía uruguaya
Una vez que sacamos la mira del déficit fiscal y la situamos en el endeudamiento, surge la duda de si Uruguay tiene efectivamente la posibilidad de acceder a recursos frescos en un escenario mundial en que todos los países están, al mismo tiempo, endeudándose para realizar sus políticas contracíclicas, con los mercados de deuda para todos los gobiernos de economías emergentes prácticamente cerrados desde comienzos de marzo (recordemos que al principio mencionamos el sudden stop como el tercer shock que estamos recibiendo).
La respuesta es que sí. Uruguay cuenta con líneas de crédito de desembolso inmediato con cuatro organismos multilaterales por 2.200 millones de dólares, negociadas y aprobadas en 2019. Estas líneas de crédito contingentes son muy importantes: son los respiradores que tiene la economía uruguaya para sobrellevar la crisis generada por la pandemia. El Fondo Coronavirus anunciado hace diez días se nutre principalmente de estas líneas de crédito. Todd Martínez, analista de la calificadora Fitch Ratings para Uruguay, destacaba la importancia fundamental de contar con estas líneas de financiamiento: “Una política fiscal más laxa podría ser viable por un tiempo gracias a ciertos colchones financieros (como las líneas de contingencia que el gobierno tiene con los organismos multilaterales)”.
El día después
En un escenario como el actual, la respuesta a este shock transitorio que están dando todas las naciones del mundo es realizar una política fiscal transitoria de expansión del gasto público. Ubicar en el déficit fiscal la restricción fundamental a la posibilidad de realizar en Uruguay un ambicioso plan de contención ante la crisis resulta un error analítico. La variable clave en este momento es la deuda y las posibilidades de acceder a financiamiento rápidamente y a tasas razonables. Y si se observan estas dimensiones, Uruguay cuenta con posibilidades para responder a la crisis en el sentido y magnitud que lo están haciendo el resto de los países.
Por supuesto que, si bien deberá esperarse y puede tolerarse un aumento del déficit fiscal para 2020, Uruguay deberá a partir de 2021 realizar un ajuste de sus cuentas públicas, que deberá ser gradual pero con una trayectoria creíble. Pero en todo caso, la discusión sobre su trayectoria y los mecanismos para hacerla consistente (modificación de la regla fiscal, gradualidad de la trayectoria, política de ingresos y de gastos) deberá realizarse una vez superada la crisis, y en este sentido son positivas las señales que ha planteado el gobierno en cuanto a ocuparse de esta dimensión una vez superada la etapa de emergencia. En el futuro y con mayor tiempo podrán establecerse objetivos fiscales en términos primarios más exigentes que permitan estabilizar nuevamente la deuda a niveles previos a la crisis. Pero en estos momentos –como se titula el libro publicado por el Center for Economic Policy Research, con 24 estudios sobre las respuestas económicas ante la crisis en Italia, Alemania, España, China, Singapur, Corea del Sur, Estados Unidos y la Unión Europea–, la recomendación general que muestra el accionar de los gobiernos del mundo es “actuar rápido y hacer lo que sea necesario”.
El autor agradece los comentarios de Christian Daude, Santiago Soto, Gonzalo Zunino y del Grupo Jueves, que fueron sumamente valiosos para la redacción de este artículo.