Para una nueva etapa en el proyecto foresto-industrial del país

El tema está sobre la mesa. Se instaló, desde diferentes posiciones, en todos los ámbitos. La mayoría del país reconoce los impactos positivos del desarrollo forestal y marca los que identifican como negativos. Todos expresan propuestas que dicen que harán un mejor país, finalidad que todos compartimos y esperamos que se concreten en el articulado del proyecto de ley en discusión en el Senado.

Es la oportunidad de orientar el desarrollo del sector forestal “a la medida” que requiere el interés nacional. El diagnóstico debe ser certero para que logremos ajustar las posibles soluciones.

La evolución del sector, en algo más de 30 años, ha evidenciado un perfil foresto-industrial focalizado casi totalmente a la producción de celulosa. Ha dejado muy atrás al proyecto forestal integrado que buscaba el país.

La generación de empleo

En la fase industrial se crearon 8.256 puestos de trabajo (49%) de 16.799 totales.

Si consideramos los destinos de madera extraída proveniente de los bosques industriales:

a) el subsector industrial de la celulosa, conformado por las actuales plantas UPM1 y Montes del Plata en zona franca, consume 66% de dicha madera y genera 26% del empleo industrial.

b) el subsector de la industria de la madera sólida y aserrío, conformado por un número importante de instalaciones industriales, elabora 23,4% de la madera extraída y genera 74% de los puestos de trabajo en la industria del sector.

La fase silvícola, en general, aporta 51% (8.543) del total de puestos de trabajo del sector. No disponemos de información adecuada para distribuir los puestos de trabajo según las áreas boscosas asociadas a cada subsector. Sin temor a equivocarnos, con seguridad un tercio de los bosques ha recibido algún manejo silvícola para obtener madera de calidad, incrementando la generación de puestos de trabajo en estas áreas, en valores de ocupación/hectárea de 20% como mínimo.

En términos globales, el subsector de madera sólida, con 23% de la cosecha del sector, genera 52% de los puestos de trabajo.

Los problemas de logística en el transporte de la madera

Las dos plantas de celulosa ubicadas sobre el litoral oeste, especialmente Montes del Plata, tienen problemas logísticos para conseguir en forma económica su materia prima. Y las soluciones no son simples.

El sector empresarial plantea afectar terrenos sin prioridad forestal, que el interés general no aconseja dedicar a la plantación de árboles para sostener un proyecto industrial exclusivamente pulpero.

La planta de UPM, en construcción en Paso de los Toros, no tiene esta dificultad; en su área de influencia dispone de suficiente tierra de prioridad forestal. Para ello el país contribuye con una importante contraparte nacional (ferrocarril, mejoras portuarias, acceso al controlado y reservado sistema hidráulico del río Negro, etcétera).

Escaso retorno social y particular concentración del negocio

El subsector foresto-industrial celulósico, como parte del complejo foresto-industrial del país, está sobredimensionado y en consecuencia arrastra a todo el sector su baja capacidad de aportes económico-sociales. Esto es consecuencia de sostenerse sobre una silvicultura de monocultivo, de baja inversión fundiaria, altamente robotizada, con escasa generación de empleo, y con el agravante de que toda su industria se instala en zona franca, por lo que no compensa las carencias que genera en su fase silvícola.

En contraposición, el sector de la madera sólida y del aserrío se desarrolla en base a un modelo silvícola que valora la madera y genera mayor empleo y servicios ambientales, radicando su industria fuera del régimen legal de zona franca.

Como apreciará el lector, hasta ahora sólo hemos comentado algunas características propias del sector productivo, evidenciando las posibles carencias y beneficios según el modelo elegido.

No hemos puesto sobre la mesa otra característica propia del modelo forestal uruguayo, que no es exclusiva del sector, pero que sí la maximiza.

Las empresas UPM y Montes del Plata, que son transnacionales, son los mayores “terratenientes” y “arboltenientes” del país, monopolizando el mercado de la madera y posibilitando la fijación del precio según sus intereses.

El círculo vicioso (no virtuoso) del crecimiento forestal celulósico

Para el inversor transnacional pulpero, el país es una excelente contraparte, por el marco legal que los ampara, su seguridad jurídica, y su debilidad como promotor y socio del proyecto nacional forestal. Apoyados en su poder y en la debilidad del Estado, los inversores logran aprobar su primer proyecto industrial en condiciones muy favorables para ellos (Ley de Inversiones, zona franca, entre otras), manteniendo todos los beneficios anteriores (subsidios directos e indirectos, exoneraciones impositivas a las plantaciones, entre otros).

Este desenlace reafirma la calificación del proyecto forestal en Uruguay como oportunidad con alta calificación para inversores nacionales y extranjeros, lo cual realimenta el círculo vicioso. Las inversiones se retroalimentan, se concentran en los actores del sector e incorporan a nuevos inversores principalmente en la fase silvícola y de servicios asociados, lo que resulta en la tala rasa de los bosques “monocultivos” para celulosa, el transporte de madera y el incremento constante de nuevas áreas forestadas. Ese círculo puede operar aun para una cuarta planta, que ya cuenta con su madera.

¿Círculo vicioso o virtuoso? Para parte del sector, virtuoso. Para otros, no virtuoso. Los primeros piden no innovar, reniegan de las regulaciones. Los segundos plantean innovar, regular, para desactivar el círculo vicioso, no virtuoso, y reorientar el proyecto forestal nacional.

En el horizonte temporal de mediano plazo (no más de 15 años), la oferta de madera será suficiente para producir más de diez millones de toneladas de celulosa, más del doble de la producción de las tres plantas actuales. El país pasaría a contar con supermegaplantas, por ampliación de las actuales, o nuevas plantas, hasta una posible sexta planta.

En el contexto de la discusión del proyecto de ley en el Senado, los legisladores deberían tener presente que estos procesos en algún momento agotarán los recursos naturales, que son renovables pero limitados (suelos, agua, eliminación de desperdicios industriales, entre otros) y extremarán la competencia con otros sectores productivos. Con seguridad, afectarán los servicios ambientales que generan los bosques.

También en este proceso, con seguridad hay un punto sin vuelta atrás, a partir del cual no se recuperará el desarrollo sustentable del sector, y su reversión dejará daños importantes en lo económico, social y ambiental del país. En algunos aspectos ya se ha superado ese punto referencial.

Los ciudadanos que planteamos y queremos que se proceda a innovar, regular y reorientar el proyecto forestal consideramos que estamos cruzando el punto de no retorno.

Texto y contexto

Los empresarios forestales en general y el sector forestal pulpero en particular, apoyándose en el marco legal instalado a partir de la Ley 15.939 e innovaciones incorporadas durante algo más de 30 años, han generado una mayúscula encrucijada productiva, económico-financiera, ambiental y social en nuestro Uruguay.

Para su gestación, todo el sistema político fue consecuente con el “modelo” que operó por más de 30 años. Se procesaron ajustes “cuantitativos”, que no cuestionaron el “modelo” y sus impactos negativos.

Es una encrucijada explosiva y su superación requiere canalizar soluciones que desactiven la “bomba” haciendo posible que a corto plazo el problema no se agrave más. No basta limitar o topear el crecimiento de la superficie forestal del país. Se requiere proceder inteligentemente a resolver en forma económica y sostenible la utilización de los excedentes actuales de madera.

Se debería prohibir por ley el incremento de la capacidad industrial de las actuales plantas de celulosa autorizadas, o de nuevas solicitudes de plantas. Sólo autorizarlas si están orientadas a un proyecto integral que incluya la industria de la madera sólida.

No es posible seguir apoyando un proyecto pulpero “desmadrado”, no sostenible.

Algunos escenarios posibles

1) El escenario esperable para 2030, sin proyecto de ley aprobado

a. Continúa reproduciéndose el círculo vicioso, no virtuoso, profundizando los problemas de sustentabilidad del sector forestal. Se agudizan las tensiones sectoriales y sociales y sobre los recursos naturales y los servicios ambientales.

b. Las plantas de celulosa, especialmente las de UPM1 y Montes del Plata, directamente o a través de inversiones de terceros, implantarán importantes nuevas áreas boscosas próximas a sus industrias.

c. Bosques de ubicación marginal respecto de las plantas tendrán dificultades para acordar precios competitivos, con bajas en su rentabilidad. Suelos agrícolas, especialmente del litoral oeste, se afectarán a la forestación extensiva de bajo valor agregado para producción de celulosa.

d. Inversores foresto-industriales ya operativos en el país, o de nuevos proyectos, gestionarán aumentos del área forestada, principalmente de eucaliptus, y de la capacidad industrial instalada para elaborar celulosa. Posible cuarta planta de celulosa operando en el horizonte cercano.

e. Subsector de la madera sólida con crecimiento, absorbiendo proporciones mayores de la oferta disponible de madera de calidad, sin llegar a procesar todo el excedente acumulado. Continúa la exportación de rollos “en bruto” para aserrío a diferentes países, principalmente de eucaliptus y pinos.

f. El valor agregado silvícola por hectárea de bosque sigue estable, con incrementos asociados a la evolución de las nuevas áreas boscosas y del incremento del área de cosecha anual esperada. El valor agregado industrial se incrementaría según la apertura de nuevas instalaciones.

g. Incremento de mano de obra directa en la década, en valor absoluto, no mayor a 2.000 puestos de trabajo en el sector, incluyendo la planta de UPM2.

2) El escenario 2030, con proyecto de ley aprobado, en su actual redacción

a. El incremento de la masa forestal, en base a nuevas áreas, se realizará exclusivamente sobre terrenos de prioridad forestal. Se resguardan los suelos de potencial agrícola-ganadero.

b. Se alivia la presión por la tierra en rubros agrícolas, lecheros, ganaderos familiares. Los terrenos actuales con prioridad forestal quedan definidos por ley, fuera de la decisión del Poder Ejecutivo. Se requiere ley modificativa y, por lo tanto, su discusión pública.

c. El tope de 10% de la superficie del país es alto y actuará en ese límite en diez años, agravando la existencia problemática de excedentes de madera acumulados a esa fecha, teniendo baja incidencia en desactivar el círculo vicioso, no virtuoso.

d. No se limita la posible instalación de nueva capacidad industrial de celulosa en el país.

e. Se regula el posible abandono de bosques cosechados sin control de su regeneración y reparación de las afectaciones a los terrenos por la actividad forestal.

f. Se reafirma el rol de la Dirección General Forestal y de la Dirección Nacional de Medio Ambiente como corresponsables del desarrollo forestal.

3) Un nuevo escenario 2030, con proyecto de ley aprobado, con inclusión en su articulado de la siguiente propuesta:

“La aprobación de nuevas solicitudes de incrementos en la capacidad industrial de producción de celulosa o de instalación de nuevas plantas de celulosa deben cumplir, como condición necesaria, ser parte integral o componente permanente en proyectos integrales que incluyan al subsector de la madera sólida”.

a. Se desestimula el crecimiento de la forestación pulpera.

b. Se enfría el círculo vicioso (no virtuoso) pulpero.

c. Se incentiva la reconversión de los excedentes de madera a destinos no celulósicos.

d. Se promueve la inversión silvícola con objetivos de madera de calidad.

e. Se estimula y promueve la instalación de industrias de madera sólida. Promoción de “clústeres” forestales, o de nuevos procesos de integración industrial horizontal en las plantas de celulosa ya instaladas.

f. Se aumenta la captura de CO2 y la posibilidad de venta de bonos de C.

En síntesis, hubo ley madre forestal (Ley 15.939), pero no hubo proyecto nacional forestal para orientar el desarrollo forestal sustentable. Se aplicaron importantes recursos de la sociedad uruguaya y no de la mejor forma. Es lo que nos dejó el mercado de capitales y de inversiones: un sector deformado, “chueco”, sin los impactos positivos esperados por la sociedad uruguaya.

Héctor Arbiza, Alejandro Borche, Manuel Chabalgoity, Eduardo Cotto, Eduardo Dilandro, Dardo Esponda y Gustavo Guarino son ingenieros agrónomos.