40 años de democracia: mayor inversión social, menor cohesión

El artículo plantea una paradoja. Mientras el estado de bienestar creció en bienes, servicios y gasto público durante los últimos 40 años (salvo durante la crisis de 2002), la sociedad, en vez de ganar cohesión, devino fracturada en el territorio urbano, segmentada en educación y dual en empleo y otras dimensiones, bajo el telón de fondo de una desindustrialización que afectó la sociedad salarial en Occidente, incluido el modelo sustitutivo de importaciones en Uruguay y la región. A partir de esta paradoja surge una pregunta contrafactual: ¿cómo estaríamos si el país no hubiera hecho una inversión social que llevó el gasto público social de 15% del PBI en 1985 a 20% en 2000, 23% en 2010, 27% en 2018 y 25% en 2023?

La sociedad uruguaya en estos últimos 40 años –al igual que otros países de la región– debió gestionar una doble transición: una transición política, de la dictadura a la democracia, a mitad de camino entre el corte contundente con el pasado dictatorial en Argentina y la persistencia de resabios autoritarios en las instituciones del Chile democrático, y una transición económica, desde la industrialización sustitutiva de importaciones al nuevo modelo económico, desplegado sobre bases neoliberales. En el caso de los países centroeuropeos, que debieron pasar de economías comunistas a economías capitalistas y de dictaduras a democracias, la tensión en el plano social fue distinta. El diseño de su política social en la era comunista se asentó en pleno empleo forzoso, seguro social amplio y servicios complementarios dependientes de cada institución estatal. Las reformas de mercado afectaron el primer y el tercer pilar, pero la arquitectura de protección no decayó gracias a la permanencia del segundo pilar, según el sociólogo Gøsta Esping-Andersen.

En América Latina hay una doble tensión asociada a estas dos transiciones, señaló el politólogo Guillermo O'Donnell. Por un lado, una democracia plena obstaculiza una transición fluida hacia un modelo neoliberal. Por otro lado, una aplicación extrema de la política neoliberal obstaculiza la consolidación democrática. Parece cierto que, sin la delegación por parte del Parlamento y la sociedad civil en poderes ejecutivos concentradores del poder, no hubiera tenido lugar el asedio de mercado en los países de la región. Quizá porque la ciudadanía se mantuvo activa fue que el tránsito hacia el modelo neoliberal en Uruguay logró ser, hasta cierto punto, menos traumático que en el resto del continente. El país conservó las instituciones clásicas del bienestar, aunque no pudo evitar el avance hacia una sociedad dual, ni siquiera bajo los 15 años de gobierno de izquierda, en los que fue clara la prioridad brindada al gasto público social desde 2005 a 2018.¹

Segregación urbana

Durante estos 40 años vimos escalar una grieta social: la segregación urbana, definida como la distribución desigual de la población en el territorio de acuerdo con su poder adquisitivo. Diversos estudios advirtieron sobre el tema, señalando un aumento progresivo de 1975 a 2010 bajo diversas modalidades: barrios más homogéneos en su interior y más diferentes entre sí en perfil socioeconómico, tugurización en los años 80, seguida de periferización de la pobreza durante las décadas posteriores, y la aparición de barrios cerrados de ricos en el área metropolitana durante los años 90 y después.

Estas manifestaciones se dieron de manera paralela a la consolidación de otros fenómenos durante las últimas décadas del siglo XX: liberalización del mercado inmobiliario; caída del empleo formal, sobre todo por la baja del empleo público y del empleo industrial; aumento de la informalidad laboral, precarización y desvinculación de los trabajadores de las instituciones de protección social; infantilización de la pobreza; aumento de los asentamientos irregulares en la periferia de Montevideo y otras ciudades del interior; segregación educativa por barrio; deserción de los sectores pobres del sistema educativo en el ciclo secundario; aumento sostenido de las tasas de privación de libertad de los jóvenes de sectores pobres, y fortalecimiento de mercados ilegales de alta rentabilidad por expansión del narcotráfico acompañado de destrucción del tejido social y acceso a armas por vías ilegales, ya durante el siglo XXI.

A este panorama no ayudó una política de vivienda incapaz de situar el hogar de los sectores populares en una trama urbana con acceso a espacios públicos, servicios e interacción con otros sectores. El resultado fue la consolidación de circuitos viciosos, de los cuales una vez que se entra, no es fácil salir, a pesar del mejoramiento del empleo, la formalidad y la recuperación del salario, como se registró durante la gestión de izquierda.

¿Qué resultados brindan los estudios sobre segregación urbana en Montevideo y la zona metropolitana durante las gestiones del FA? Sendos trabajos de las economistas Vázquez (2018) y Rodríguez Vivas (2019) permiten llegar a una conclusión compleja, que ellas resumen así. “Durante el período analizado se encuentra una baja de los niveles de segregación residencial a nivel de ingresos y también para las personas afrodescendientes. Las personas se distribuyen en la ciudad de forma más pareja cuando miramos estas características, están más mezcladas que hace unos años. Sin embargo, cuando miramos características de los hogares asociadas al nivel educativo y a la inserción en el mercado de trabajo, ocurre lo contrario: la segregación continuó aumentando”.²

¿Cómo explicar estos resultados limitados? El crecimiento del PBI, la caída del desempleo, el aumento de las tasas de empleo formal, la disminución de la desigualdad y el incremento del salario real de la población son datos constatables en el período. Su impacto sobre la segregación social debiera haber mejorado la fractura urbana, pero no fue eso lo que ocurrió en las variables más duras: nivel educativo e inserción laboral. Empleo y salario poseen un efecto decisivo sobre la segregación social cuando estas variables se deterioran, pero no tienen un impacto simétrico positivo cuando mejoran.

A este panorama se agrega el efecto devastador de la pasta base en la crisis de 2002 y el escalamiento global del narcotráfico. Instalada la fractura, la recuperación del empleo y el salario en las clases bajas no permite revertir los estereotipos y los miedos sociales arraigados en las clases acomodadas, a no ser que opere de forma simultánea un conjunto de medidas que, a lo sumo, podrán operar como condiciones previas para atacar la fractura ciudadana. Entre ellas, políticas urbanas que combatan la segregación residencial y reestablezcan espacios multiclasistas, medidas que ataquen el delito de guante blanco ligado al narco, política criminal que establezca alternativas a la inflación penal y la privación de libertad para evitar la escuela del crimen del encierro carcelario, medidas que propendan a disminuir el estigma con que cargan los sectores populares por atributos vinculados a edad y barrio.³

Sociedad dual

La fractura urbana tiene como consecuencia la disminución de la interacción entre desiguales. Cuando escala en el tiempo, sienta las bases territoriales de una sociedad dual: en los activos físicos, en el empleo (formal/precarizado/informal), en la seguridad social (incluidos/excluidos), en la escolarización, en el capital social, en el transporte, en los consumos, en la recreación, en las pautas reproductivas, en la localización (ciudad consolidada/ciudad irregular), en los códigos, en el lenguaje. La segregación urbana no genera la dualidad social sino que es más bien uno de sus síntomas, pero sí contribuye a consolidar el miedo y la violencia social, a un lado y otro de los muros visibles e invisibles. Uruguay no era un país dual, sino que devino dual a pesar de reformas estatales como la de Rama, que fortaleció la oferta pública educativa en cuatro niveles: inicial, al universalizar la educación a nivel de 4 y 5 años; primaria, al extender el tiempo completo, llevándolo de plan piloto a programa universal; media superior, al crear los bachilleratos tecnológicos, y formación docente, al fundar centros regionales de profesores y descentralizar la educación, con becas monetarias y alojamiento estudiantil. También fue una reforma pionera en la generación de datos, indicadores e índices para la evaluación permanente en educación a cargo del Estado. A pesar también del Plan Ceibal, la política pública de mayor impacto en la transformación de los aprendizajes y el medio social, por su efecto multiplicador de menores a adultos y la mayor ecualización entre los alumnos de diversos sectores sociales, evitando una nueva frontera entre integrados y no integrados a la sociedad de la información.

Ciclo de mercado

Bajo los gobiernos de la restauración democrática, la esfera de bienes y servicios públicos se amplió, aunque con énfasis distintos. Este fenómeno no ocurrió en todos los ámbitos por igual ni tampoco fue acompañado de desincentivos al consumo de bienes privados y posicionales. Además, en algunos ámbitos, como transporte, salud, educación y seguridad, el consumo de servicios privados aumentó al mismo tiempo que crecía la oferta pública. La sociedad, a pesar de haber invertido cada vez más en el área social, no inició un ciclo público, sino que se movió hacia opciones privadas, lo cual agravó la reproducción de los referidos círculos viciosos. Optó por estrategias privadas en salud, educación, vivienda, transporte, esparcimiento, comercio, servicios. El crecimiento de la oferta de los grandes centros comerciales cerrados, la multiplicación del parque automotor, el mayor gasto de bolsillo en salud, educación y transporte privado, la presencia de seguridad privada en barrios residenciales, comercios y shoppings y la masiva mercantilización del ocio son algunas de las manifestaciones de este ciclo de mercado. Sin embargo, no sería justo decir que la “sociedad” se movió hacia soluciones privadas, sino que optaron por estas las clases sociales y las personas con mayor poder de compra, que desertaron de los bienes públicos.

Si bien esas clases pueden preferir la deserción del bien público en beneficio de uno privado, igual serán afectadas por la calidad estándar de ese bien estatal: “Un ciudadano puede salir de la educación pública enviando a sus hijos a las escuelas privadas, pero al mismo tiempo él no va a poder salir en el sentido de que tanto él como sus hijos van a estar afectados por la calidad de la educación pública”, escribió el economista Albert Hirschman. A pesar de este proceso, Montevideo se ha negado a transformar la ley de propiedad horizontal en un cheque en blanco para la construcción de barrios privados, ha preservado un mínimo multiclasismo en ciertos barrios, ha revertido la condición deteriorada en barriadas como Goes, Cordón Norte y Villa Española y ha densificado barrios por décadas deprimidos en la zona céntrica de Montevideo (esto último no sin problemas adicionales).

Bienes públicos y cohesión urbana

Hay una incapacidad entrenada de la derecha más dura para comprender las consecuencias beneficiosas de los bienes públicos en general (salud, educación, cuidados)⁴ y de la integración urbana en particular. La provisión de bienes públicos es vista por la derecha neoliberal como costo al crecimiento, no como inversión tendiente a ahorrar costos futuros, incrementar el bienestar de todos y aumentar la productividad económica: lo que el economista Gunnar Myrdal llamaba “la productividad de la reforma social”. Por su lado, también la cohesión urbana tiene los efectos de un bien público, porque provee gratuitamente libertad y seguridad de locomoción por efecto del cumplimiento de las normas y la confianza recíproca entre ciudadanos sin que deba actuar la institución policial más que en última instancia. Además, en una ciudad integrada no será necesario congelar activos privados (dejar de trabajar) para proteger la vivienda contra usurpadores o para acompañar a los niños a la escuela. Tampoco será necesario escalar en el gasto policial ni mucho menos invertir en seguridad privada para obtener tranquilidad pública: la certeza del cumplimento de las reglas actúa como cemento social, facilitador de emprendimientos colectivos, indicador de bienestar individual y bien público. Asimismo, las sociedades que han combinado inversión masiva y continua en bienes públicos con cohesión social han tenido que invertir cada vez menos en cárceles. Por ejemplo, los Países Bajos dieron de baja el sistema penitenciario en 2015.⁵ Por último, lo que no entiende la derecha es que el bien público es necesario para quienes lo usan y también por sus externalidades positivas para el resto: quienes no lo usan también se benefician de él.

Segmentación educativa y segregación urbana

Ambos procesos estrechamente vinculados constituyen sendas dimensiones de la desintegración social. Desde el Informe Coleman en Estados Unidos, la ciencia social viene detectando procesos de segmentación educativa asociados al barrio: desempeños académicos polarizados entre estudiantes de barrios ricos y de barrios pobres.⁶ En Uruguay, desde la serie de informes de la Cepal sobre educación (1990-1995), se constató que estudiantes del mismo barrio tienen desempeños académicos similares, con independencia de la índole pública o privada del establecimiento educativo.

Asimismo, destacados especialistas plantean que la localización de escuelas y liceos por barrios, mientras estos fueron multiclasistas, constituyó una solución en términos de integración social: escuela, trabajo y domicilio formaban un triángulo virtuoso. Permitió que quienes no eran iguales por origen social se criaran juntos, compartieran los mismos bancos, espacios y servicios, jugaran en las mismas calles, tuvieran reciprocidad de trato, trabaran amistad, formaran parejas e intercambiaran afectos, respeto, bienes, capital social, códigos simbólicos, y que transitaran ciclos enteros de enseñanza por los mismos centros educativos en condiciones de igualdad estatutaria. Sin embargo, a medida que el vecindario se convierte en cada vez más homogéneo en su interior y más desigual con relación a otros, a medida que los residentes interactúan más entre iguales y menos entre diferentes, la radicación de las escuelas por barrio muta de solución en problema.⁷ Este proceso de separación física y pérdida de interacción entre quienes antes compartían barrio y buena parte de su vida importa porque, en contextos de homogeneidad residencial, los niños, jóvenes y adultos más humildes quedan desprovistos del contacto a diario con personas facilitadoras de empleo, prestadoras de redes sociales y portadoras de ideología educativa. Cuando los hogares con menores ingresos son orillados a vivir en asentamientos, sus miembros cargan con la marca del estigma y la sospecha delictiva: el “cante” genera miedo e inseguridad entre quienes no forman parte de él. Y viceversa: quienes fueron forzados a vivir aparte sienten pánico de quienes habitan la ciudad. La consecuencia es una socialización dual, que somete a niños de barrios pobres a normas y valores cada vez más alejados de la institución educativa.

¿Contrato para la democracia?

La Concertación Nacional Programática (Conapro) de 1984, a partir del diálogo entre partidos, sindicatos, cámaras, cooperativistas y movimientos sociales, estableció una base para la reescritura del contrato social entre uruguayos. Sin embargo, la Conapro, a diferencia del Pacto de la Moncloa, no derivó en un “contrato para la democracia”: no reescribió un pacto ciudadano. De ese acuerdo entre partidos y sectores organizados no surgieron, por ejemplo, políticas para los excluidos, salvo los CAIF. Durante los 90, con una masa marginal en ascenso, ningún gobierno tomó medidas decisivas para esa población, más allá de la solución focalizada: políticas pobres para pobres. Asimismo, la oposición de izquierda operó como caja de resonancia para los reclamos de subalternos poderosos, pero no mostró similar interés en quienes carecían de organización, visibilidad y poder de presión. Con el arribo de la izquierda al poder en 2005, el elenco gubernamental contribuyó con la seguridad social de los excluidos por la vía de asignaciones familiares no contributivas y también implementó asistencia social a través de un nuevo ministerio. Sin bien de forma menos superficial, la política social volvió a dualizar lo que ya era dual en la estructura social.

Actualmente, casi 10% de la población uruguaya está excluida de los estándares de ciudadanía social. ¿Cómo integrarla? La pregunta final, pues, no tiene que ver con el monto del gasto, sino con su distribución. ¿Cómo estaríamos si hubiéramos hecho una inversión social similar con esquemas más universalistas –a todos por igual– y menos duales?⁸

Fernando Errandonea es sociólogo y profesor de Historia.