La Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) creada por la ley de urgente consideración (LUC) completó su integración el lunes 5. Tendrá un plazo de 180 días para presentarle al Poder Ejecutivo un informe que incluirá recomendaciones sobre opciones de reforma de los regímenes previsionales en base a un análisis de fortalezas y debilidades del sistema en Uruguay, y a los impactos de los cambios demográficos y los procesos de automatización en el mercado de trabajo. El ministro de Trabajo y Seguridad Social, Pablo Mieres, dijo el lunes que el objetivo del gobierno es elevar al Parlamento una propuesta de reforma del sistema de seguridad social a mitad del año próximo.

La cuestión de la sostenibilidad del sistema será una de las dimensiones de discusión más relevantes. Entre 2015 y 2018, según un análisis realizado por Fernando Esponda en el artículo “Odisea en el espacio fiscal” (la diaria, 11 de agosto de 2018), las transferencias del gobierno central al Banco de Previsión Social (BPS) se multiplicaron por diez en pesos constantes, las transferencias a la Caja Policial aumentaron 76%, y a la Caja Militar, 17%. Según un artículo de Búsqueda del 30 de julio de 2020, las transferencias a la seguridad social pasaron de representar 21,2% del gasto presupuestal total durante el gobierno de José Mujica (2010-2015), a representar 23,4% durante la última administración de Tabaré Vázquez (2015-2020).

“Es un tema de justicia entre generaciones. En las próximas décadas vamos a tener menos de dos trabajadores en actividad por cada persona en edad de jubilación. El peso, la mochila que les vamos a poner a nuestros hijos y a nuestros nietos, es enorme. Vamos a tener que estar sosteniendo uno a uno, o poco más”, advierte Rodolfo Saldain, designado presidente de la CESS y representante del Partido Nacional en la comisión. Saldain fue presidente del BPS durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle y fue uno de los autores de la reforma de 1996 que creó el régimen mixto, conformado por un programa basado en el reparto administrado por el BPS, y un programa de capitalización individual administrado por las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP).

Los integrantes de la CESS consultados por la diaria coincidieron en que, a efectos de garantizar la sostenibilidad, no es posible eludir la discusión sobre la suba de la edad jubilatoria. “En el diálogo fallido sobre seguridad social de 2011, el planteo que llevábamos nosotros como representantes empresariales era aumentar la edad jubilatoria, no de un día para el otro sino en un proceso muy lento y paulatino”, explicó Elvira Domínguez, representante de los empresarios en la comisión y directora del BPS en representación de las empresas.

Tanto Saldain como el representante de los trabajadores en la comisión, el economista Hugo Bai, coinciden en que podría estudiarse una suba diferencial de la edad jubilatoria. “Si postergamos la edad de retiro, tornamos sostenible cualquier sistema de reparto. Nosotros en principio no tenemos una visión de oponernos a la posibilidad de que la gente se pueda jubilar más tarde, pero que lo haga aquella gente que puede hacerlo”, aclaró Bai. Añadió que no toda la gente está en iguales condiciones para una eventual suba. Por ejemplo, las personas que se desempeñan en actividades laborales que requieren un gran esfuerzo físico, como los trabajadores domésticos o de la construcción, no llegan en las mismas condiciones que quienes hacen su trabajo frente a una computadora. Además, la esperanza de vida de la gente varía en función de su nivel socioeconómico. “La esperanza de vida no se distribuye de la misma manera entre diferentes niveles socioeconómicos. Los trabajadores de mayores niveles socioeconómicos tienen un diferencial muy importante respecto de los sectores más bajos, y hay que tener cuidado de no incorporar un factor regresivo que haga que las personas de bajos ingresos terminen financiando la jubilación de sectores de altos ingresos”, alertó Bai.

Saldain aclaró que en Uruguay todavía no hay estudios sobre la expectativa de vida según nivel socioeconómico y otras variables, pero aseguró que el BPS está trabajando para generar evidencia sobre este tema. También existe un proyecto en el que trabajan académicos de la Universidad de la República y de la Universidad de Montevideo, que aportará información al respecto “en unos meses”, sostuvo. El presidente de la comisión dijo que le “hace sentido” discutir sobre una suba diferencial de la edad jubilatoria. “Cada vez vamos a vivir más. Desde 1996, la expectativa de vida crece a razón de un mes y medio por cada año, entonces inexorablemente tiene que haber un período de mayor trabajo. Eso es lo que pasa en todo el mundo, en todos los países que logran una mayor longevidad”, indicó.

Para Bai, es fundamental que las mejoras en materia de sostenibilidad del sistema no impacten en “los avances que el país ha tenido en materia de cobertura y en materia de suficiencia”. “Uruguay presenta desafíos en sostenibilidad, pero ha alcanzado logros en materia de cobertura que tienen pocos países en el mundo: 96% de los adultos mayores recibe alguna prestación en Uruguay”, destacó.

Los problemas del régimen mixto

La reforma que creó las AFAP y su implementación posterior generaron una serie de problemas. Hubo grupos perjudicados por el nuevo régimen, como fue el caso de los denominados “cincuentones”, y por otra parte, representantes de los trabajadores y de los pasivos cuestionan que la jubilación promedio que estén pagando las AFAP sea de 7.100 pesos. Pero además, en el mercado de las aseguradoras, no se generó competencia como se había previsto.

Las empresas privadas comenzaron a retirarse del mercado de seguros en 2004. Antes de ese año, además del Banco de Seguros del Estado (BSE), emitían pólizas para las AFAP las empresas ITT Hartford Seguros de Vida, Compañía de Seguros Surco, Real Uruguaya de Seguros, Mapfre, Zurich, Alico y Santander Seguros.

Tras el retiro en masa, el BSE quedó en solitario soportando las pérdidas que le ocasiona administrar los seguros de Renta de Vida Previsional (RVP). El banco estatal recibe las transferencias de las AFAP por cada aportante una vez que la persona se jubila, y debe pagarle a esa persona una renta vitalicia hasta su fallecimiento. Pero el dinero que le paga no depende completamente de la transferencia que recibe, ya que hay montos mínimos establecidos a los que el BSE debe atenerse. Y según denunciaron las autoridades del banco del período anterior, las transferencias recibidas no son suficientes para hacer frente a las erogaciones por el pago de rentas vitalicias. Por lo tanto, el negocio no es rentable, y las pérdidas las asume el Estado.

“El día en que tú veas una empresa privada acá ofreciendo esto [por el seguro], ese día va a ser rentable”, explicó a la diaria Guillermo Porras, vicepresidente del BSE desde 2015 hasta el 1° de marzo de 2020. La excesiva regulación del seguro de renta vitalicia fue, a juicio de Porras, el factor que desencadenó el alejamiento de los privados.

En diciembre de 2019, según consta en la memoria trimestral de las AFAP publicada por el Banco Central del Uruguay (BCU), el peso de las aseguradoras privadas respecto del BSE fue marginal. En los casos de fallecimiento en actividad del trabajador, el BSE aseguró 97,6% de los casos; además, la empresa estatal aseguró 99,4% de las jubilaciones por incapacidad, 99,8% de las jubilaciones comunes y 98,1% del fallecimiento de jubilados. Las empresas privadas que aún mantienen pólizas (porque estas se expidieron antes de su retiro del mercado) son Alico, Surco y Real Seguros.

En el negocio de los seguros no se puede perder, y si se pierde basta con ajustar variables para que los resultados vuelvan a ser positivos. Sin embargo, si se observa la evolución de los resultados técnicos del BSE entre 2010 y 2019, puede notarse cómo la trayectoria de los seguros de renta de vida previsional es claramente divergente de otro tipo de seguros, como los de robo o de incendio.

El resultado técnico surge de colocar en el haber las primas por facturación (lo que se cobra por el seguro) y restarle a esa cifra lo que se paga por siniestros más los gastos asociados. “El resultado técnico sería razonable que tienda a cero en carteras como estas, porque la rentabilidad viene asociada con la inversión de los activos financieros”, explicó Porras. Sin embargo, los resultados técnicos de las rentas previsionales están muy alejados del cero al que sí se acercan otro tipo de seguros, como los de incendio y los de robo.

Como se muestra en el gráfico, los seguros de incendio tuvieron resultados técnicos positivos en cuatro de los nueve años considerados (para 2019 todavía no hay datos), y los seguros de robo tuvieron resultados positivos en cinco de los nueve años. Y los años que dieron pérdida, esta no fue mayor a los 150 millones de pesos en el caso del seguro de incendio, y a los 55 millones de pesos en el caso del seguro contra robos.

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En cambio, las rentas previsionales dieron pérdidas en todos los años considerados, y estas pérdidas fueron algunos años diez y hasta 15 veces mayores a las peores pérdidas del seguro de incendio. Entre 2011 y 2013 el BSE perdió más de 1.000 millones de pesos (aproximadamente 23 millones de dólares) anuales por concepto de rentas de vida previsionales, y entre 2015 y 2017 perdió más de 2.000 millones (46 millones de dólares) anuales. Según explicó a la diaria en febrero de 2020 Marcelo de Polsi, director de la División Actuarial del BSE, en 2018 y 2019 el BSE no perdió tanto porque se habilitó a los “cincuentones” a retirarse del régimen de AFAP –lo que achicó la pérdida del BSE– y se mejoraron las tasas de interés. Esto, sumado a buenos resultados financieros, hizo que el banco no perdiera plata en esos años.

El gráfico muestra la pérdida técnica, sin considerar el resultado financiero. El BSE tenía a 2019 un monto acumulado de reservas por un valor de 2.620 millones de dólares, y ese dinero se invierte y genera rentabilidad. Igualmente, según explicó Porras, hasta 2018 la rentabilidad generada por la inversión financiera no alcanzaba para paliar las pérdidas.

El desequilibrio que queda de manifiesto en el gráfico se genera por la exigente regulación de las rentas vitalicias. Cuando la persona se jubila, el dinero que acumuló en la AFAP se transfiere al BSE, e inmediatamente pasa a constituir lo que se denominan “reservas técnicas”, que es el monto estimado que habrá que pagarle a esa persona desde ese momento hasta su fallecimiento, en función del dinero que ingresó. Sin embargo, según explican las autoridades del banco, existe un desequilibrio entre el monto de esas reservas técnicas y lo que efectivamente el banco tiene que pagar.

Hasta 2018 existía una tabla que especificaba el monto de la renta mínima que el BSE debía pagar, en función del sexo y de la edad de las personas, y su expectativa de vida. “Era la renta mínima, pero en realidad era lo que se pagaba”, señaló Porras. Si bien en 2018 se ajustaron algunas variables para que el banco no perdiera tanto (por ejemplo, la tabla actual no discrimina por género y se actualizó la tabla de mortalidad, que pasó de ser fija a ser dinámica –se actualiza todos los años–), siguen existiendo rentas mínimas que se deben pagar. “Eso está establecido, no lo determina el BSE en función de lo que sus cálculos dicen que le va a rendir el dinero y lo que va a sobrevivir la persona”, señaló Porras.

“Esto en el mundo es un gran negocio”, añadió el ex vicepresidente del BSE, en referencia a los seguros de renta previsional. Y el negocio funciona porque la variable de ajuste es el precio de la jubilación. Pero en Uruguay las compañías de seguros no pueden recurrir a esta opción, al menos en términos de renta mínima. El régimen en Uruguay incorpora mecanismos de solidaridad que lo alejan de una lógica estrictamente capitalista.

Por otro lado, tanto el sector de los trabajadores como el sector de los pasivos en el BPS cuestionan el esquema de capitalización a través de las AFAP porque genera un lucro excesivo y porque los montos de las jubilaciones que se pagan no son altos.

Daniel Baldassari, representante de la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (ONAJPU), recordó que desde siempre esa organización ha tenido una postura contraria a la privatización de una parte del sistema de seguridad social establecida en la reforma de 1996. “Dijimos que la introducción de las AFAP iba a tener consecuencias, y la primera la pudimos vivir hace poco tiempo, cuando hubo que legislar de manera extraordinaria para que un sector de afiliados que fueron obligados a ir al sistema de AFAP (los ‘cincuentones’) pudieran hacer una opción”, indicó Baldassari. Además, remarcó que el promedio de las jubilaciones es “muy poco” para lo que se había prometido. Mientras tanto, las AFAP “tienen el negocio soñado, porque no tienen forma de perder”. “Siempre el Estado concurre a hacer posible que estas empresas sean viables, y el BSE se ha hecho cargo de pagar estas jubilaciones de las AFAP perdiendo dinero”, cuestionó el representante de ONAJPU.

Los integrantes de la comisión de expertos

Representantes del Poder Ejecutivo
Daniel García Zeballos. Director nacional de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Fue director de la Asesoría de Seguridad Social del MTSS (1997-2005). En 1991 y 1992 integró la Comisión Interpartidaria de Técnicos para el análisis de la situación y perspectivas financieras del sistema de seguridad social.
Hernán Bonilla. Director de la Asesoría Macroeconómica del Ministerio de Economía y Finanzas.
Gustavo Michelin. Economista, asesor en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

Representantes de los sectores sociales
Elvira Domínguez (representante de los empresarios). Es directora del BPS en representación de las empresas.
Hugo Bai (representante de los trabajadores). Es economista, asesor del representante de los trabajadores en el BPS, Ramón Ruiz.
Gabriel Regalado (representante de ONAJPU). Es economista, asesor del representante del sector pasivos en el BPS, Sixto Amaro.

Representantes de los partidos políticos
Álvaro Forteza (Partido Independiente). Doctor en Economía, profesor del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
Alberto Lacassy (Cabildo Abierto). Según informó El País, fue asesor del Sistema de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas.
Ana Inés Zerbino (Partido Colorado). Fue asesora del economista Ernesto Talvi, y por diez años fue gerenta de inversiones de República AFAP.
Renán Rodríguez (Partido Colorado). Fue subsecretario de Trabajo durante el gobierno de Julio María Sanguinetti (1985-1989).
Rodolfo Saldain (Partido Nacional, presidente de la comisión). Abogado especializado en temas previsionales. Fue presidente del BPS entre 1990 y 1993, y uno de los autores de la reforma del sistema previsional que creó el régimen mixto, implementada en 1996.
Natalia Aranco (Partido Nacional). Doctora en Economía y consultora en el Banco Interamericano de Desarrollo.
Ernesto Murro (Frente Amplio). Fue ministro de Trabajo y Seguridad Social (2014-2020) y presidente del BPS (2005-2015).
Jimena Pardo (Frente Amplio). Fue vicepresidenta de República AFAP en el período de gobierno anterior.
Nelson Loustaunau (Frente Amplio). Fue subsecretario del MTSS.

¿Cambios en el régimen?

Si se tiene en cuenta la composición de la comisión de expertos (ver recuadro), resulta poco probable que exista voluntad política para volver al sistema anterior de reparto. Sin embargo, sí parece haber ánimo de introducir cambios en el régimen de capitalización.

Para Hugo Bai, es necesario “rediseñar completamente” el pilar de ahorro “a partir de los problemas que ha mostrado el régimen de AFAP”. Consideró que es necesario tener “un pilar de ahorro colectivo en el que el Estado asuma un rol protagónico en la administración de esos activos financieros”, es decir, sustituir las cuentas de ahorro individual privatizadas por un ahorro de carácter colectivo con administración profesional. Y, por tanto, eliminar las AFAP, o que estas tengan “un rol muy marginal para los sectores de altos ingresos”. “El resultado de la presencia de las AFAP ha sido negativo, pero el pilar de ahorro es positivo”, destacó Bai, y añadió que desde el sector de los trabajadores tratarán de que la solución que se alcance en la comisión de expertos “se parezca lo más posible a nuestra idea”. “Si va en sentido opuesto, lo vamos a rechazar”, adelantó.

Consultado por la diaria sobre cuál es su evaluación de la reforma de 1996 a casi 25 años de su implementación, Saldain sostuvo que “hay oportunidades interesantes de mejora”, tanto en el pilar de ahorro como en el de reparto. También consideró que “es un problema enorme” que “no sea un buen negocio” para las empresas privadas el mercado de los seguros: “El BSE lo hace porque es estatal, si no probablemente no lo haría”.

De todos modos, cuestionó la ausencia de regulación del sistema por parte de los gobiernos del Frente Amplio (FA): “No fue feliz la actuación del regulador. Fue una política que no tuvo un responsable”.

En entrevistas que dio este año a partir de la publicación de su libro La era de los nuevos viejos. Longevidad, trabajo y jubilación en el siglo XXI, Saldain ya expresó públicamente su simpatía por sistemas de seguridad social como los de Dinamarca y Países Bajos. Estos sistemas son mixtos pero tienen una modalidad de capitalización colectiva, que además se resuelve mediante negociación colectiva. Saldain no descartó que una solución de este tipo pueda servir para Uruguay; también sostuvo que es necesario cambiar el rol del inversor y afirmó que “lo que hoy son las AFAP debe variar”.

En cambio, Elvira Domínguez, representante de los empresarios, estimó que quizás, “variando algunos parámetros, no sea necesario llegar a una reforma”. Sobre las propuestas de Saldain, comentó que si bien “está bueno compararnos con los mejores de la clase”, también “es bueno recordar que Uruguay tiene una idiosincrasia, que no somos suecos ni daneses, que no tenemos la capacidad de ahorro que tienen en esos países”.

la diaria quiso consultar la opinión de los integrantes del FA en la comisión sobre un eventual cambio en el régimen, pero el secretario político del FA, Rafael Michelini, informó que “no es la idea que haga declaraciones ninguno de los integrantes de la comisión, por lo menos por ahora”.

Finalmente, Saldain aseguró que está claramente establecido en la LUC que la comisión de expertos debe abordar todos los regímenes previsionales, y eso incluye a la Caja Militar y a las cajas paraestatales (Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias, Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios y Caja Notarial de Seguridad Social). Lo mismo consideró Elvira Domínguez. Los representantes de los trabajadores habían expresado su preocupación por la eventualidad de que no se abordara la discusión sobre la Caja Militar. Bai remarcó que la Caja Militar es “el sistema más injusto y cargado de privilegios que tiene el sistema de seguridad social uruguayo” y sostuvo que es necesario modificarlo.

Otros temas que estarán en debate en la comisión

  • Extender a todas las personas la posibilidad de trabajar después de haberse jubilado. Saldain planea proponerlo porque hoy “es algo que algunos tienen y otros no, sin ningún fundamento”.
  • La posibilidad de contabilizar el trabajo no remunerado (doméstico, de cuidados) para los haberes jubilatorios. Bai opinó que el sistema “tiene que avanzar en reconocer derechos, en particular para el trabajo no remunerado”, a los efectos de los derechos jubilatorios. Saldain consideró que se debe permitir que las madres tengan formas institucionales de cuidados que les permitan desarrollar una actividad laboral, y “en la medida en que se encargue del cuidado la madre o el padre, es perfectamente posible compensar eso en la generación de derechos previsionales”. De todos modos, advirtió que “en el contexto actual, con el nivel de gasto actual, difícilmente sea una prioridad incrementar el gasto. Pero es un punto a analizar”.
  • Regulación de las nuevas formas de trabajo a través de plataformas para que no se constituyan en trabajo precario.
  • Implementación efectiva de la notificación de la historia laboral con efectos legales. Los representantes de los empresarios cuestionan que se siga probando la historia laboral con testigos.
  • Revisión de las jubilaciones por incapacidad. Elvira Domínguez, representante de las empresas, sostuvo que este tipo de jubilaciones “más que se duplicaron” entre 2009 y 2020 respecto del resto de las jubilaciones.

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