La compra masiva de vacunas contra la covid-19 volvió a cubrir con un manto de opacidad a América Latina. La presión de los laboratorios y la desesperación de los gobiernos por adquirir millones de dosis a contrarreloj impulsaron cambios en la legislación de casi todos los países de la región. Muchos de ellos modificaron sus leyes para darles indemnidad económica y confidencialidad a las farmacéuticas que producen la vacuna.

Al menos 13 países de América Latina cambiaron sus leyes para comprar la vacuna contra la covid-19 entre setiembre y febrero. Una investigación de Red Palta, en alianza con la fundación Directorio Legislativo, detectó que en este tiempo se aprobaron 23 nuevas normativas entre leyes, decretos y resoluciones que afianzaron, desde distintos ángulos, la opacidad en estas adquisiciones y les dieron indemnidad económica y confidencialidad a las farmacéuticas que producen la vacuna.

Varios de estos cambios, incluyendo la confidencialidad de los contratos, fueron realizados por requerimiento de los laboratorios. Todos los contratos firmados por países latinoamericanos son confidenciales y casi ningún Estado informó a qué precio compró la vacuna.

Un escudo antidemandas

Brasil, Argentina, Colombia y Perú, entre otros países de la región, quedaron expuestos, además, a las exigencias de indemnidad económica que impusieron los laboratorios. Fueron ocho los países latinoamericanos que cambiaron sus leyes para hacerse cargo de posibles demandas que puedan enfrentar los fabricantes de las vacunas ante probables efectos adversos graves después de que se ejecuten los planes masivos de vacunación.

Colombia, por ejemplo, hizo explícita en la nueva normativa la posibilidad de contratar una “póliza de cobertura global para cubrir las posibles condenas que puedan presentarse”, uno de los requisitos que impuso Pfizer para vender su vacuna. Algo similar ocurrió en Panamá, donde se hizo referencia directamente a ese laboratorio en su normativa por su pedido de confidencialidad en la contratación. También República Dominicana firmó el “pliego de condiciones vinculantes” con Pfizer, en el que aceptó la inmunidad requerida por esta farmacéutica, según dio a conocer Knowledge Ecology International.

Pfizer fue cuestionado en los últimos meses por distintos gobiernos de la región, que lo acusaron de exigir condiciones inaceptables para vender vacunas. Para cubrirse ante posibles demandas, la farmacéutica llegó a pedir que los países respaldaran a la empresa poniendo como resguardo sus bienes soberanos, que son las reservas federales y los bienes militares, entre otros activos.

En Perú, por ejemplo, funcionarios del gobierno revelaron al medio digital Ojo Público que durante el proceso de negociación, este laboratorio solicitó cláusulas que lo eximían de responsabilidad ante posibles efectos adversos del antígeno, demoras en la entrega de lotes, y otro tipo de protección frente a futuras demandas. En medio de las negociaciones, el gobierno emitió un decreto supremo que expresaba el compromiso de someterse al arbitraje internacional ante eventuales controversias derivadas de la compra de vacunas.

Las negociaciones se extendieron por varios meses. Finalmente, en febrero se firmó el contrato por 20 millones de vacunas, cinco meses después de la firma de un pliego de condiciones vinculantes entre el Ministerio de Salud de Perú y Pfizer. Este primer acuerdo contemplaba el pago de118,8 millones de dólares por inicialmente 9,9 millones de vacunas. Es decir, 12 dólares por dosis, 24 por cada vacuna completa.

El cerrojo de información se replicó también en México. Cuatro de los documentos que fueron marcados como confidenciales por el gobierno para los contratos con Pfizer, Astrazeneca y Cansinobio se llaman: “Indemnización”, “Seguros y responsabilidad”, “Exclusión de responsabilidad” y “Liberación; limitación de responsabilidad por reclamaciones distintas de indemnización de terceros, exención de garantías”, según una respuesta de la Secretaría de Salud a una solicitud presentada por el medio periodístico mexicano PODER.

Con distintos matices, sin embargo, todos los laboratorios exigieron que los países modifiquen sus leyes para darles indemnidad, un requisito que muchos gobiernos tuvieron que aceptar.

Felicitas Torrecilla, coordinadora de Investigación de la fundación Directorio Legislativo, explicó: “Pudimos ver que 13 gobiernos tuvieron que hacer importantes concesiones para firmar contratos, concesiones que hoy limitan ‒cuando no impiden‒ el acceso público a información crítica sobre los términos acordados y los precios que se han pagado por las vacunas en cada país. Estas cuestiones son cruciales para entender no sólo cómo se ha conducido el proceso para acceder a las vacunas, sino también los desafíos globales vinculados a la equidad sanitaria en un mundo desigual”.

Contratos y negociaciones bajo llave

Si algunos países no modificaron sus leyes para darles indemnidad a los laboratorios, casi todos sí cambiaron su normativa para ofrecerles confidencialidad en el proceso de compra y, además, para asegurarse atajos en los sistemas de contratación pública. Fueron 16 los países que compraron vacunas de manera directa, es decir, sin procesos de licitación pública, según este relevamiento.

“Nada justifica el secreto en los contratos de compra de vacunas. Para poder controlar qué hace el gobierno es indispensable que se garantice el acceso a la información sobre los contratos, qué se compra, a qué precio, qué se recibe, cómo y con qué criterio se distribuyen y aplican las vacunas. El secreto abre la oportunidad para que los funcionarios abusen de su poder en su propio beneficio y el de sus familiares, amigos y seguidores políticos. Esta conducta es un claro caso de corrupción y de violación de los deberes de los funcionarios públicos y de la ley de ética pública”, aseguró Delia Ferreira Rubio, presidenta de Transparencia Internacional.

Perú fue uno de los primeros países en realizar cambios en sus normativas. En setiembre de 2020, en el marco de las negociaciones con Pfizer, Sinopharm y otros laboratorios, el Ejecutivo publicó un Decreto de Urgencia que excluía a las compras de vacunas de la Ley de Contrataciones del Estado. Estas ventajas también alcanzan a los procesos de distribución, aplicación y otras contrataciones complementarias para llevar adelante el plan de vacunación.

Asimismo, en 2021, el gobierno peruano emitió otra norma que opaca el proceso de adquisición de dosis, al proteger los acuerdos y cláusulas de confidencialidad con los laboratorios. “Cuando se termine la vigencia de estas cláusulas, se darán a conocer los contratos a través de las vías de transparencia. [...] Esto no solamente es para Perú. Los contratos de los laboratorios, por tratarse de vacunas de emergencia y un bien escaso, contienen estas cláusulas”, dijo recientemente la primera ministra peruana, Violeta Bermúdez.

Otro caso similar es México, que incluyó en las modificaciones de su normativa la posibilidad de flexibilizar los pagos para los fabricantes de vacunas. “Se podrá otorgar pagos y anticipos necesarios que les permitan obtener mejores condiciones de oportunidad y en el menor tiempo posible”, dice la norma.

El manto de opacidad que echaron las nuevas normativas incluye, en el caso de Uruguay, esas mismas modificaciones legales. El decreto firmado por los ministros de este país fue directamente clasificado como información confidencial, es decir, no es de acceso público.

Valiéndose de normas y leyes existentes o recién creadas para marcar confidencialidad, ninguno de los países latinoamericanos hizo público los documentos vinculados a la compra de vacunas (excepto Chile, donde el capítulo de Transparencia Internacional accedió a una copia con tachaduras del contrato con el Fondo Covax) ni a las negociaciones con los laboratorios.

Algunos países, como México y Costa Rica, sí marcaron un plazo para la confidencialidad de las negociaciones y contratos para la compra de vacunas. El gobierno mexicano hizo uso de su ley de transparencia para definir el fin de la confidencialidad en cinco años, y Costa Rica la marcó en un año.

Casi ningún Estado de la región dio a conocer el precio que pagó por cada dosis. La excepción en este sentido es Honduras, que dio a conocer el precio que pagó por la vacuna que llegará a través del fondo de acceso global Covax.

En la misma línea, el ministro de Salud chileno comunicó públicamente que pagaron 12 dólares por cada dosis de Pfizer y 11,4 dólares por la Sinovac. Mientras que en México, el subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud informó que el país pagó 9,95 dólares por cada dosis de la vacuna Sputnik V y 4 dólares por dosis de la vacuna de Astrazeneca.

Aunque el gobierno mexicano declaró como confidenciales los contratos con Pfizer, Astrazeneca/Oxford, Cansino y Gavi Alliance, el 28 de febrero de 2021 el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI) informó a través de un comunicado que, luego de una serie de reuniones con funcionarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Salud, había obtenido una versión pública mínima del acuerdo firmado con Gavi Alliance, denominado Commitment Agreement / Optional Purchase Agreement. Al cierre de este reportaje no se había hecho público el acuerdo.

En Panamá, y específicamente con las vacunas de Pfizer, el gobierno aceptó a través de dos resoluciones de gabinete el Acuerdo de Entendimiento Vinculante, el Acuerdo Definitivo y el Acuerdo de Confidencialidad; en los mismos documentos sí dio a conocer cuánto pagaría por las vacunas: hasta 48 millones de dólares por cuatro millones de vacunas, dando un anticipo de ocho millones de dólares.

En Perú, aunque también los precios finales de estos acuerdos son secretos, Ojo Público detalló que el ingreso de 300.000 dosis de vacunas del laboratorio chino Sinopharm registró en Aduanas un valor FOB de 600 millones de dólares, es decir, 20 dólares cada dosis, 40 dólares en total, al tratarse de una vacuna de doble dosis. Luego de que los medios difundieran esta información, las autoridades retiraron estos datos de los expedientes de importación de Aduanas para los siguientes lotes de vacunas.

La exención de impuestos

A las facilidades de confidencialidad y cláusulas antidemanda otorgadas por distintos países a los laboratorios, se suma una más: la exención de impuestos para la compra de vacunas en al menos cuatro países.

En el caso de México, se modificó la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, primero en julio de 2020, para crear la tabla que marcaba 5% de impuesto de importación por kilo de vacuna y exención para las exportaciones. En febrero de 2021 se volvió a modificar para que queden libres de impuestos tanto la importación como la exportación de vacunas.

Argentina también incluyó la exención de impuestos para las vacunas en su ley creada el 29 de octubre de 2020, ex profeso para la vacunación en el país. En el Artículo 6° se estableció que no se tiene que pagar derechos de importación ni ningún otro impuesto o gravamen por las vacunas contra la covid-19.

Bolivia es otro país que en su Ley de Emergencia Sanitaria exoneró el de pago de “tributos aduaneros” a la importación de insumos para la atención de la pandemia, incluidas las vacunas. La entrada de esos productos al país está amparada bajo la modalidad de “envíos de socorro”.

Aunque Guatemala todavía no tiene acuerdos con laboratorios, ya cuenta con un decreto para exentar del pago de impuestos todas las importaciones de vacunas para la covid-19, así como las donaciones relacionadas con la movilización y conservación de estas por dos años.

Qué vacunas a qué países

El análisis realizado por Red Palta identificó que, a marzo de 2021, 17 países de América Latina tienen aseguradas vacunas para sus poblaciones, a través de acuerdos bilaterales con laboratorios o por intermedio del mecanismo multilateral Covax, una iniciativa de la Organización Mundial de la Salud.

A este mecanismo se han adherido 13 naciones bajo la modalidad de autofinanciadas, es decir, para ser incluidas tuvieron que realizar pagos adelantados. En el caso de Venezuela, aunque hubo una intención de participar, el país no cumplió con la cuota. Por esta razón, Venezuela no aparece en la lista de asignación de vacunas para el período febrero-mayo 2021. Otros cuatro países, Bolivia, El Salvador, Honduras y Nicaragua, recibirán las dosis de manera gratuita, al ser considerados de ingresos medianos-bajos.

El Fondo Covax cuenta actualmente con dos tipos de vacunas en su lista de uso de emergencia: las elaboradas por el laboratorio estadounidense Pfizer y por la farmacéutica británico-suiza Astrazeneca/Oxford.

En total, diez laboratorios han establecido acuerdos para suministrar vacunas para los países latinoamericanos mediante negociaciones directas. Astrazeneca es la que ha suscrito el mayor número de contratos, al haber pactado el envío de dosis con 14 gobiernos: Argentina, Chile, Perú, Ecuador, Uruguay, México, Colombia, El Salvador, Costa Rica, Honduras, Panamá, Paraguay, Bolivia y Brasil.

Pfizer/Biontech ha formalizado negociaciones con 11 países, mientras que el laboratorio ruso Gamaleya, que produce la Sputnik V, lo hizo con seis naciones. Las farmacéuticas chinas Sinovac, Sinopharm y Cansino también han tenido aceptación en América Latina, al haber suscrito contratos con seis, tres y un país, respectivamente.

La multinacional estadounidense Johnson & Johnson, que ofrece una vacuna de una sola dosis, tiene acuerdos con Colombia y Chile. De igual manera, Covishield, la vacuna producida por el Instituto Serum de India junto con Astrazeneca/Oxford, llegó a Argentina y República Dominicana. Moderna (Estados Unidos) y Bharat Biotech (India), por su parte, proporcionarán vacunas a un solo país cada una.

Nicaragua y Guatemala aún no han concretado negociaciones directas para la adquisición de dosis y, por el momento, dependen de los envíos de Covax o de donaciones. No obstante, el gobierno guatemalteco publicó en febrero una norma que otorga inmunidad de juicio a las farmacéuticas. Asimismo, modificó su legislación para exceptuar a la compra de vacunas de los requerimientos del sistema nacional de contrataciones, aunque, como una acción a favor de la transparencia, se admitió la publicación de los detalles de estas adquisiciones.

Este reportaje forma parte de una investigación regional liderada por la red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (Red Palta) en alianza con la fundación Directorio Legislativo. Red Palta está integrada por Ojo Público de Perú, Datasketch de Colombia, La Nación de Argentina, PODER de México, Ojoconmipisto de Guatemala, El Faro de El Salvador y la diaria de Uruguay. Edición general: Nelly Luna.