LUC: un análisis de los artículos en 15 áreas temáticas

La ley de urgente consideración (LUC) 19.889 fue aprobada a mediados del primer año de gobierno de Luis Lacalle Pou. En esta extensa norma se plasman los principales puntos del programa de gobierno de la coalición oficialista, y también se introducen disposiciones nuevas, que no fueron objeto de debate en la campaña electoral. El 9 de julio vence el plazo que tienen los impulsores del referéndum para juntar las cerca de 700.000 firmas que se propusieron recolectar para derogar la norma. En este contexto, recordamos las principales disposiciones de la LUC y actualizamos de qué manera avanza su implementación.

1. Endurecimiento de penas y nuevos delitos

Las primeras disposiciones de la LUC apuntan al endurecimiento punitivo. En primer lugar, extienden el concepto de legítima defensa, y habilitan a aplicarlo incluso para defender “cualquier derecho de contenido patrimonial” y cuando no haya existido ningún tipo de agresión física contra la persona, además de extenderlo a zonas aledañas a la vivienda.

En segundo lugar, aumenta las penas en los casos de delitos de abuso sexual y violación, y los de drogas. A estos últimos los vuelve inexcarcelables, incluso en los casos de microtráfico. El juez queda sin margen de maniobra para evaluar la gravedad de la conducta. También duplica las penas a los adolescentes que infringen la ley en el caso de los delitos de violación, abuso sexual y homicidio.

Además, se incorporan al ordenamiento jurídico nuevos delitos, como los de “resistencia al arresto” y “agravio a la autoridad policial”. Este último es de formulación tan amplia que incluye a todo aquel que “obstaculice, agravie, atente, arroje objetos, amenace o insulte a la autoridad policial en ejercicio de sus funciones o con motivo de estas”. Según informó la diaria el 3 de marzo de 2021 a través de una solicitud de información al Poder Judicial, a esa fecha 182 personas habían sido formalizadas por agravio a la autoridad policial o resistencia al arresto. La LUC también incorpora el delito de “agresión a los trabajadores de la educación, de la salud y del transporte”, que a marzo de 2021 no había sido aplicado. Y da a la prohibición de los piquetes que impiden la libre circulación, ya prevista en un decreto, carácter de ley.

2. Cambios en el proceso penal

Las modificaciones que establece la LUC al proceso penal dan mayores potestades a la Policía. Por ejemplo, se habilitan las declaraciones voluntarias del indagado ante la Policía no sólo a efectos de constatar su identidad, como estaba establecido anteriormente, sino también para “realizar averiguaciones, investigar, obtener evidencias y aclarar el presunto delito”. Además, habilita a la Policía a realizar registros de vestimentas, equipaje y vehículos a cualquier persona si existen indicios de que cometió un delito, y no solamente a quien esté legalmente detenido, como establecía la normativa anterior.

En materia del proceso penal, la LUC incorpora la utilización de la prisión como mecanismo privilegiado de castigo, desestimulando y en algunos casos suprimiendo toda medida que vaya en contrario. Desmotiva la utilización de penas alternativas, limita beneficios como las salidas transitorias y las liberaciones anticipadas, y deroga la suspensión condicional del proceso, mediante la cual el fiscal podía solicitar al tribunal la suspensión del proceso a cambio de ciertas condiciones y obligaciones. También limita la realización de los acuerdos abreviados –antes podían hacerse por delitos cuyas penas mínimas previstas fueran de hasta seis años de penitenciaria y con la LUC bajó a cuatro– y las condenas a las que se puede llegar por el acuerdo: antes se podía acordar por hasta una tercera parte de la pena mínima y después de la LUC no se puede bajar del mínimo.

3. Cambios en el procedimiento policial y privación de libertad

En materia de procedimiento policial, y en la misma línea que las disposiciones mencionadas anteriormente, la LUC consagra la “presunción de legitimidad” de la actuación policial, que señala que, “salvo prueba en contrario, se presume que la actuación del personal policial en ejercicio de sus funciones es acorde a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes”. Asimismo, establece el derecho al porte de armas del personal policial en situación de retiro, y lo autoriza a actuar en caso de delitos flagrantes. También establece el derecho a porte y la tenencia de armas por parte de personal militar en situación de retiro.

La LUC estableció que el trabajo de los reclusos será “obligatorio”, un aspecto cuestionado por organizaciones de derechos humanos, pero que además no se ha puesto en práctica. Prohíbe las salidas transitorias para la mayoría de los delitos y la redención de pena por trabajo o estudio en el caso de delitos graves. Finalmente, encomienda al Instituto Nacional de Rehabilitación diseñar una “Estrategia Nacional de Reforma del Sistema Penitenciario” y establece la creación del Consejo de Política Criminal y Penitenciaria. Ninguno de estos dos últimos puntos se ha cumplido hasta el momento.

4. Defensa e inteligencia del Estado

El artículo denominado “Protección de la soberanía del espacio aéreo” de la LUC habilita el derribo de aeronaves. Dispone que “será pasible de persuasión y de neutralización, como último recurso, toda aeronave que al hacer caso omiso a las instrucciones de la aeronave interceptora, transmitidas por radiocomunicación o mediante el procedimiento de señales, sea declarada como hostil o realice actos hostiles contra los intereses de la Nación”.

En otro orden, la LUC crea una Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado como un organismo dependiente de Presidencia de la República, con el rol de dirigir el sistema de inteligencia del Estado. Antes de la LUC, la secretaría de inteligencia tenía un rol menor, de coordinación. La nueva norma consagra mecanismos de manejo de la información que han sido cuestionados. Por ejemplo, se incorpora una nueva clasificación de la información como “secreta”, para la que no se permite bajo ningún concepto el acceso, ni siquiera por parte de otros organismos estatales. Esta calificación de “secreta” queda como potestad del Poder Ejecutivo en caso de que la información pueda “provocar daño a los acuerdos internacionales de cooperación en materia de inteligencia, al Estado de Derecho, a la independencia del Estado respecto de otros Estados u organismos internacionales y a las relaciones con estos”.

5. Cambios en la institucionalidad de la educación

La LUC introdujo cambios estructurales en materia educativa. Según explicó en su momento la licenciada en Ciencias de la Educación y directora del Instituto de Educación de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República, Eloísa Bordoli, “altera” tradiciones de más de 100 años a nivel de la educación pública.

La académica explicó que los principales cambios se dieron en la lógica de centralización en la “toma de decisiones” de los directores, la erosión de la autonomía de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), la eliminación de la participación docente y la supresión del Sistema Nacional de Educación Pública.

En los Consejos, se suprime la participación con voto de los docentes. Desde el 5 de febrero de este año, día en que asumieron las direcciones unipersonales de Educación Inicial y Primaria, Secundaria y de Educación Técnico Profesional, rige esa medida dispuesta en la ley. Estos directores pueden participar en las sesiones del Consejo Directivo Central (Codicen); allí tienen voz, pero no voto.

Si bien el organismo mantiene la conformación previa de tres integrantes designados por el Poder Ejecutivo y dos representantes docentes, las decisiones importantes se toman por mayoría simple. Por lo tanto, si se toma en cuenta que tres de los cincos miembros son designados por el gobierno, el Ejecutivo concentra aún más poder. Antes, bastaba con cuatro votos, es decir, los representantes del gobierno tenían que negociar con, al menos, un representante docente.

6. Estatuto docente

La convivencia de dos estatutos docentes fue otro tema de discusión apenas arribó la LUC al Parlamento un año atrás. Varias idas y vueltas entre la coalición gobernante derivaron en este texto: “Todo nuevo régimen podrá aplicarse a los centros educativos públicos actuales, a un subconjunto de los mismos o a los que se creen. En cualquier caso, todos los funcionarios docentes y no docentes de un centro educativo quedarán alcanzados sin excepción por el régimen definido para el mismo”. En el artículo, se especifica que esto es “con el fin de mejorar la igualdad de oportunidades y la calidad de la educación impartida. Esta facultad deberá ejercerse en el marco de un estricto respeto al principio de no discriminación”.

Algunos expertos han advertido que si el director de un centro educativo puede elegir a quien contrata para trabajar, también puede resolver la no continuidad de esa persona, por lo tanto esto introduce un criterio de gestión propio del ámbito privado en el ámbito público.

7. Formación docente

La reglamentación de la formación en educación que estaba prevista en la LUC se concretó en diciembre. En la nueva legislación se dispuso que será el Ministerio de Educación y Cultura, asesorado por un Consejo Consultivo no vinculante, el que pueda otorgar el carácter de universitarias a las carreras docentes que se dicten en distintas instituciones del país. Esto a los representantes docentes del Consejo de Formación en Educación (CFE) no les cayó nada bien y consideran que hay una “injerencia” por parte de esa secretaría de Estado.

Una de las preocupaciones es precisamente la conformación del Consejo Consultivo. Tendrá seis miembros, tres de los cuales son designados por el Poder Ejecutivo, los otros tres son representantes de las universidades privadas, la Universidad de la República y la ANEP, aunque no se aclara si debe ser del CFE. Para los docentes esto viola la autonomía de la ANEP, pero el presidente del Codicen, Robert Silva, lo negó tajantemente en la Comisión de Educación y Cultura del Senado hace dos semanas.

8. Regla fiscal

Una medida económica que el gobierno promovió y defendió desde la campaña electoral es la creación de una regla fiscal, un método ya implementado en países como Chile, México y Costa Rica, que busca limitar el crecimiento del gasto público. La regla uruguaya está contenida entre los artículos 207 y 212 de la LUC, y es de doble condición, porque condiciona el nivel de aumento del gasto público al resultado fiscal ajustado por el ciclo económico.

La ministra de Economía, Azucena Arbeleche, ha planteado que este control del gasto es, por ejemplo, determinante para asegurar el mantenimiento de las políticas sociales. Para su aplicación se crea en la LUC una nueva institucionalidad, ya que un comité de expertos brindará “los insumos para realizar los cálculos”, y luego habrá un Consejo Fiscal Asesor para dar seguimiento. A principios del mes, Marcela Bensión, del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), informó al semanario Búsqueda que está por emitirse el decreto que reglamenta los grupos asesores, que serán economistas “independientes del gobierno de turno” para que la institucionalidad permanezca como “una política de Estado”.

Según la comisión prorreferéndum, se trata de “normas ideológicas”, ya que “la regla fiscal no será estructurada sobre la realidad”, “se basa en supuestos”, y su incidencia “no parece recomendable en función del momento ni de las características de nuestra economía”. La nueva institucionalidad “no ofrece garantías de eludir la discrecionalidad política, en la medida en que no se sabe cómo ni quiénes harán la designación”.

9. Pagos y controles antilavado

Asimismo, la LUC derogó varias disposiciones de la ley de inclusión financiera, aprobada en 2014 y que buscó promover los pagos electrónicos y por vía bancaria en detrimento del efectivo. Del artículo 215 al 236, dentro del capítulo “Libertad financiera” –que se propone derogar en la campaña pro referéndum– se estableció: habilitar abonar sueldos en efectivo y que el método de pago ya no sea elección del trabajador, sino “acordado” con el empleador, y lo mismo para el pago de honorarios profesionales; así como elevar el monto límite para pagos en efectivo de unos 4.000 dólares hasta 110.000 dólares.

Lo último también tiene efectos sobre los controles antilavado, y además se combinó con modificaciones a la ley integral de prevención del lavado de dinero, de 2017. A los actores del sector no financiero –profesionales que actúan en nombre de clientes (abogados, escribanos, contadores), inmobiliarias, casinos y otros–, que desde que se votó la norma tenían quejas por las exigencias y los costos de controlar el origen de los fondos en las operaciones que participan, se les permite realizar “medidas simplificadas de debida diligencia” cuando la operación sea por medios electrónicos.

En 2020 el Banco Central del Uruguay constató una reducción de las operaciones sospechosas de lavado, es decir las alertas que emiten estos actores no financieros para que se investiguen los fondos involucrados en la operación. Especialistas en normas antilavado consultados por la diaria señalaron que bajó “la percepción de riesgo” por parte de los sujetos obligados a aplicar controles, en parte, por los cambios que hizo la LUC.

10. Tarifa de combustibles y reforma del mercado

Entre los temas más comentados y discutidos de la LUC, incluso dentro de la coalición, está la reforma del mercado de combustibles. La idea original del presidente y que incluyó el proyecto que llegó al Parlamento era romper el monopolio legal de la producción y la importación que tiene Ancap, pero esto no tuvo apoyo de la coalición y se acordó una nueva fórmula –del artículo 235 al 237, incluidos en la propuesta de derogación– que dispara cambios en dos sentidos.

Por un lado, se estableció un nuevo mecanismo de fijación del precio de naftas y gasoil, que entró a regir a principios de mes. Se toma como referencia el precio de paridad de importación, un cálculo teórico que realiza la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea) de cuánto le saldría traer combustible a un privado –con las mismas condiciones que Ancap–, en busca de que eso marque un nivel de eficiencia que la petrolera estatal deba cumplir. Si bien la pretensión declarada por el gobierno es bajar la tarifa, lo que se logra más rápidamente con este cambio es transparentar costos, y que los precios al público reflejen los valores internacionales del crudo, hacia arriba y hacia abajo.

La otra pata de la LUC a nivel de los combustibles pasa por promover “una propuesta integral de revisión, tanto legal como reglamentaria”, del mercado, esto es la parte de la cadena más allá de Ancap, que integran fleteros, distribuidoras y estaciones de servicios. Este proceso está en marcha y el plan ideado por el Ministerio de Industria, Energía y Minería consta de distintas etapas de cambios graduales, que buscan mayor competencia y menor regulación en los distintos rubros, persiguiendo más eficiencia de los privados y costos más bajos.

Fuentes sindicales y actores del mercado del sector privado advirtieron a la diaria sobre un riesgo que visualizan: entienden que la desregulación favorecerá a las dos distribuidoras privadas, el grupo español Disa, que compró el negocio a Petrobras en 2020, y Axion, de la multinacional petrolera Exxon. Ambas compiten con Ducsa, subsidiaria de Ancap, que podría perder el poder de mercado que tiene hoy, y además las fuentes consideran que las multinacionales pueden ganar terreno en las otras partes de la cadena.

11. Agencias reguladoras y sociedades anónimas estatales

La LUC plantea disposiciones para “el control de las SA” propiedad de empresas del Estado, esto son firmas que operan en el derecho privado, como ALUR o Ducsa, en el caso de Ancap, o República AFAP, que pertenece a tres organismos –son más de 60 en total, según publicó en 2018 el semanario Búsqueda con base en datos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)–. Se establece que el Poder Ejecutivo debe autorizar su creación, reglas para la integración de los directorios de las SA y control sobre las operaciones financieras que impliquen un endeudamiento superior a nueve millones de dólares.

También se menciona que “siempre que las condiciones lo permitan”, estas SA deberán “promover la apertura de una parte minoritaria de su capital accionario mediante la suscripción pública de acciones”; es decir cotizar en bolsa, esto persiguiendo que apliquen buenas prácticas de gobierno corporativo al tener control de accionistas directos. De este capítulo, este último artículo es el único que se plantea derogar en la campaña prorreferéndum, por la privatización del capital público.

A su vez, se modifican las competencias y los roles de dos agencias de regulación estatal: la Ursea y la Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones. Ambas pasan de la órbita del Poder Ejecutivo a ser organismos descentralizados –ganan autonomía–, tienen mayor incidencia en la fijación de tarifas públicas y se extiende el período de actuación de directores para que queden desfasados del ciclo político.

12. Cambios en compras estatales y concesiones

La LUC realizó cambios en el Texto Ordenado de la Contabilidad y Administración Financiera del Estado, que regula los procedimientos de las compras públicas, así como en los “topes aplicables” para los distintos mecanismos de adquisición. Esto está en los artículos 313 y 314, que disponen, entre otras cosas, que se podrá efectuar una licitación abreviada por montos de hasta diez millones de pesos y contrataciones directas por hasta 200.000 pesos, aunque hay diversas excepciones.

Ligado a esto, se creó la Agencia Reguladora de Compras Estatales, un órgano desconcentrado con “autonomía técnica” que funciona dentro de Presidencia de la República. Tiene un directorio ejecutivo con representantes de distintas dependencias y que, según informó a finales de marzo el semanario Búsqueda, estaba preparando una propuesta de plan estratégico hasta 2024 con foco en que el sistema de compras pública opere más integrado y digitalizado.

En tanto, para “mejorar el marco institucional” en materia de concesiones y contratos de participación público-privada la LUC encomendó a la OPP, el MEF y el Ministerio de Transporte la elaboración de un Plan Estratégico de Fortalecimiento de Infraestructura, del que hasta el momento no han surgido novedades.

13. Creación de organismos

La LUC creó nueva institucionalidad. Varios de los artículos en cuestión, como la creación del Ministerio de Medio Ambiente –que operó en la práctica como una extinción de las reparticiones de esta área que integraron el Ministerio de Vivienda–, forman parte del capítulo “Eficiencia del Estado”.

También se creó la Agencia de Monitoreo y Evaluación de Políticas Públicas, una transformación de la Unidad de Asesoramiento y Monitoreo, que funcionaba desde 2005 como “servicio de apoyo” de la Presidencia de la República. Los artículos que van del 305 al 312 establecen distintas especificaciones sobre su rol, y que la integrarán el prosecretario de la Presidencia, los titulares del MEF y la OPP, y el director ejecutivo de la agencia, que será designado por el presidente. En una columna de opinión de junio de 2020, el consultor del Banco Mundial Pablo Feiss –economista uruguayo– señaló que con “el esquema institucional planteado es prácticamente imposible garantizar la imparcialidad” de la nueva agencia.

Dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) la LUC establece la creación del Instituto Nacional de la Granja en el derecho público no estatal –que suplirá a la Dirección General de la Granja, una dependencia pública– y el Instituto Nacional de Bienestar Animal como unidad ejecutora dentro de la cartera. A fines de mayo, el diario El Observador informó que el MGAP entregó a las gremiales del sector granjero un borrador del decreto que prepara para que el primero de estos organismos entre en funciones.

14. Relaciones laborales y seguridad social

Una de las disposiciones de la LUC más cuestionadas desde el ámbito sindical es el artículo 392, definido como “Libertad de trabajo y derecho de la dirección de la empresa”, que establece que el Estado debe garantizar “el derecho de los no huelguistas a acceder y trabajar en los establecimientos”, así como de los propietarios de “ingresar a las instalaciones” de su empresa. Según el PIT-CNT, esto va contra el derecho a huelga consagrado en la Constitución, y para la comisión prorreferéndum “es una norma represiva, que criminaliza la protesta social y que, lejos de garantizar, restringe derechos constitucionales”.

Otro de los procesos que disparó la LUC fue la reforma del sistema de seguridad social, esto es el esquema de jubilaciones mixto de Uruguay. Se fijaron las reglas para la primera etapa de la futura reforma, con la actuación de una comisión de expertos –integrada por representantes de los partidos políticos y sectores sociales– que comenzó a trabajar en noviembre y entregará en agosto un informe con recomendaciones. Esto abarca al régimen solidario del Banco de Previsión Social, las AFAP, las cajas Militar y Policial, y las tres paraestatales (Bancaria, Notarial y de Profesionales).

15. Vivienda y alquileres

La LUC consagró un nuevo esquema de “arrendamiento sin garantía”, que según la comisión prorreferéndum establece “un desalojo exprés”. Del artículo 421 al 459 –que se plantean derogar– se específica el régimen de alquiler y distintas disposiciones, señalando que propietario e inquilino “podrán pactar libremente” el plazo del contrato de alquiler, el precio y el método de ajuste, la forma de pago y las reglas de uso del inmueble.

El secretario general de la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda de Ahorro Mutuo, Gustavo González, dijo a la diaria que “no se necesita la LUC” para concretar un alquiler sin garantía y que estas disposiciones son “el summum de que el mercado regule la oferta y la demanda”. Cuestionó que se establezca un régimen de desalojo en un máximo de seis días por mal pagador y de máximo 30 días por vencimiento del contrato, y subrayó que la normativa no da “ninguna garantía para los inquilinos”.

La LUC también creó la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana (Dinisu), para “fortalecer” al Ministerio de Vivienda en la coordinación de políticas y “la regularización de asentamientos”. Cuando se debatió el presupuesto, hubo una polémica dentro del gobierno entre la OPP y la ministra de Vivienda, Irene Moreira, por el pasaje a Presidencia del Programa de Mejoramiento Barrial, que está bajo la órbita de la Dinisu y de haberse aprobado esa disposición el nuevo organismo “no tendría razón de ser”, sostuvo la jerarca.