Una investigación sobre los barrios privados en Uruguay plasmada en el libro Urbanismo neoliberal: Barrios privados en Uruguay, del especialista en estudios urbanos Marcelo Pérez Sánchez, da cuenta de la existencia de 84 barrios privados en el país, que ocupan una superficie de 4.594 hectáreas, lo que equivale a casi el doble de extensión territorial que la que tienen los asentamientos informales.
El libro, que se presentó esta semana, es resultado de la investigación doctoral de Pérez Sánchez para la Universidad Nacional de General Sarmiento (Argentina), y se centró en la identificación y caracterización de los barrios privados “en el Uruguay progresista (2005-2020)”. Asimismo, se enfocó en la “opacidad” en torno al desarrollo del fenómeno en nuestro país, debido a la escasa producción de datos: hasta 2020 la Dirección Nacional de Catastro no identificaba las urbanizaciones en propiedad horizontal, el régimen de propiedad que suele utilizar el producto, y escasea la información sobre las empresas involucradas, sobre todo cuando no cotizan en bolsa de valores.
Caracterización de los barrios privados en Uruguay
“Hasta la actualidad no hay una ley nacional diseñada que registre y regule este tipo de urbanizaciones cerradas”, dice el libro, pero la investigación de Pérez Sánchez aporta una definición de barrio privado: “Un área destinada a uso residencial, separada del resto de la ciudad por vallas, muros o formas sutiles de cierre perimetral que restringen o impiden la libre circulación a los no residentes. Por lo general, cuentan con infraestructura, reglamentos y equipamiento privado, además de vigilancia propia y otros servicios urbanos”.
La investigación da cuenta de un “crecimiento ascendente del fenómeno” en Uruguay desde 1989 hasta alcanzar su pico máximo en 2008 –año récord de registros, con 12% del total–. “La llegada al poder de un gobierno progresista en 2005 no frenó la tendencia al alza, sino que esta continuó y se expandió”, dice el autor.
Pérez Sánchez identificó cinco tipos de barrios privados en Uruguay: los countries o clubes de campo –asociados a la gran extensión territorial y la vida al aire libre–, los barrios cerrados –de extensión territorial más acotada, más vinculados a la urbanidad–, las urbanizaciones polderizadas –ubicadas en áreas ambientalmente frágiles, como bañados o franja costera–, chacras cerradas –localizadas, por lo general, en áreas rurales y cerca de la franja costera, con lotes superiores a las cinco hectáreas– y barrios “jardín” o semiprivados, que se ubican en áreas urbanas, como Montevideo, y desarrollan sistemas de seguridad y una “morfología urbana de cierre”, pero no tienen vallado en el acceso.
El mayor desarrollo de barrios privados está vinculado con localizaciones cercanas a la faja costera, con Maldonado como el departamento en el que se radican más de la mitad –44–, seguido por Canelones –17–. Si bien en Maldonado muchas de estas urbanizaciones son utilizadas como residencias temporales para el verano, en Canelones se asocian a la residencia permanente.
En Montevideo hay emprendimientos de tipo barrio semiprivado –cuatro–, radicados en la zona sureste del departamento, “seguramente asociados al desarrollo residencial de alta gama en la zona (Carrasco), la proximidad a los colegios privados de clase alta” y el Aeropuerto Internacional de Carrasco, entre otros factores. Rocha y Colonia tienen seis barrios privados cada uno, mientras que Paysandú, San José y Soriano cuentan con dos y Lavalleja con uno.
Si bien no se puede determinar con exactitud cuántas personas viven en barrios privados actualmente, el autor hace una aproximación al multiplicar la cantidad de lotes existentes por el tamaño del núcleo familiar promedio en Uruguay, que es de tres personas, lo que arroja un “posible máximo de ocupantes que rondaría las 25.000 personas”.
El papel de las intendencias
El libro también se enfoca en el protagonismo de la regulación por excepción –a manos de los gobiernos departamentales y sus órganos legislativos: las juntas departamentales– para habilitar este tipo de proyectos. Además, destaca la “convergencia” entre la gestión estatal y “las estrategias de los empresarios, que se constata observando la regulación por excepción, la permisividad ambiental y los beneficios fiscales” que se otorgan a estos emprendimientos.
También pone la lupa sobre las diferentes políticas que han adoptado las intendencias respecto de este tipo de desarrollos inmobiliarios: por ejemplo, mientras que Montevideo los prohíbe en su modalidad completamente cerrada, lo que para el autor puede considerarse “una cierta forma pública de resistencia local”, la mayoría de las intendencias los aceptan e incluso los promueven mediante la aplicación de incentivos económicos, como la exoneración de impuestos.
Sobre el caso de Canelones, el autor destaca que “la normativa e instrumentos de ordenamiento territorial atravesaron un proceso contradictorio, que obligó a cierta gradualidad, pero terminó legitimando la producción de barrios privados”.
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Radiografía de los promotores y sus beneficios
Según el autor, los gobiernos locales “se ven doblegados, por lo general, ante las capacidades de presión del sector inmobiliario”, cuyos protagonistas despliegan “lógicas de cooperación (agremiación) para obtener mejores condiciones para sus actividades de parte del Estado”. De hecho, según la investigación, 37% de los promotores tuvieron beneficios de algún tipo; incluso se menciona el llamativo caso de un barrio privado en Lavalleja que quedó amparado dentro de los beneficios que otorga la Ley de Vivienda de Interés Social.
Pérez Sánchez identificó 46 promotores inmobiliarios que responden al desarrollo de 65 barrios privados de los 84 detectados, dado que se obtuvo información de los promotores de 77% de los barrios privados en el país. El resto no pudo ser identificado, principalmente, porque “se trata de desarrollos pequeños donde los promotores no figuran en bolsas de valores o en notificaciones oficiales, no llaman la atención de medios de prensa y varios pertenecen a la primera oleada de desarrollo de barrios privados”, es decir, años 90 y principios del siglo XXI.
Otro hallazgo de la investigación es que más de la mitad –54%– de los promotores de barrios privados en Uruguay son extranjeros, y dentro de ellos, más de 72% son argentinos, 20% de origen europeo y el 8% restante, brasileños. Allí se destacan los grupos de Lecueder y La Tahona como “los más relevantes en el liderazgo del desarrollo del modelo barrio privado” en el país.
En lo que respecta a la publicidad vinculada con este tipo de emprendimientos, cada vez más recurrente, Pérez Sánchez resalta que “el uso de la etiqueta barrios privados es reciente, lo que da cuenta de un cambio en la estrategia de publicidad” y de “un cambio en el campo de producción simbólica del producto, que va de una cierta reticencia silenciosa a la aceptación y, por ende, a la legitimidad”.
El uso del suelo
La compra del suelo a bajo precio para venderlo caro, por lo general, mediante la transformación del suelo rural a urbano es uno de los ejes del rédito de este tipo de negocios. “El ordenamiento y recategorización del suelo que operan los gobiernos, en sus distintos niveles, con relación a los privados” es un “elemento vital para entender la rentabilidad de las urbanizaciones cerradas”. De esta forma, se va dando un proceso que el autor define como “de apropiación privada del espacio rural o suburbano”.
Según la investigación, a 37 barrios privados se les aprobó el cambio de uso de suelo, lo que significa que “se efectivizó la apropiación privada de la renta del suelo generada por la acción pública”. Respecto de este punto se hace hincapié en la falta de planificación territorial, lo que implica una “ausencia de criterios regionales para el abordaje de problemáticas relacionadas con el manejo de los recursos naturales y el desarrollo de evaluaciones uno a uno de los proyectos inmobiliarios sin la adecuada ponderación del conjunto a lo largo del territorio”.
Pérez Sánchez también destaca la “subutilización” del instrumento de recuperación de plusvalías urbanas, previsto en la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, por el cual el Estado recupera parte del aumento del valor en la tierra. El autor identificó un “claro desaliento a su empleo, lo que implica una renuncia a la redistribución de la riqueza urbana”.