En la conferencia de prensa que dio desde su chacra el domingo 16, ya en prisión domiciliaria luego de ser imputado por siete delitos vinculados a la corrupción, el exintendente de Soriano Guillermo Besozzi advirtió al sistema político que si no toma medidas ante lo que describió como una persecución de la Fiscalía, “van a terminar presos todos los intendentes, todos los secretarios generales, todos aquellos que hacemos trámites y los hacemos de buena fe”. Argumentos similares dieron en los días siguientes varios dirigentes nacionalistas, entre ellos intendentes y exintendentes, que salieron en bloque a defender a su correligionario.

“Permanentemente la gente llama, permanentemente la gente pide hacer gestiones, permanentemente la gente hace planteos” a los intendentes, y la imputación de Besozzi “es un llamado a la inacción” que atenta contra el “santo y seña del segundo y el tercer nivel de gobierno, que es la cercanía”, analizó el exintendente de Paysandú Nicolás Olivera, candidato a la reelección en ese departamento, entrevistado en En perspectiva el lunes. “El vecino está ahí y sabe dónde yo vivo, ¿y quién le da la solución? ¿Quién está ahí para ayudar a ese vecino?”, cuestionó, por su parte, el exintendente de Río Negro Omar Lafluf, en Informativo Sarandí, el martes.

“Cuando se critican estas prácticas de los gobiernos departamentales, generalmente la respuesta viene por ahí: que es parte de una visión muy centralizada, muy montevideana, muy urbana, que no comprende las lógicas de funcionamiento de la política, de las sociedades en el territorio. Y se dan como naturales prácticas que tienen larga data”, sostuvo en diálogo con la diaria el politólogo Antonio Cardarello, que ha estudiado junto a otros colegas la calidad de la democracia en el segundo y tercer nivel de gobierno.

Cardarello profundizó en que “ese mano a mano” que alegan los intendentes, “que tiene sus cosas buenas, de cercanía y de conocimiento”, tiene límites difusos: “Una cosa es la cercanía, el conocimiento y el trato y la posibilidad de hacer demandas, y otra cosa es que se otorguen favores discrecionalmente, pasando por alto la institucionalidad; o que una persona tenga mayor probabilidad de obtener un beneficio o de ser atendido en su reclamo porque conoce al intendente, y otro que no tenga esa posibilidad”.

Los sucesivos y recientes casos de irregularidades en los gobiernos departamentales –como el de Besozzi en Soriano, el de Pablo Caram en Artigas, el de Carlos Moreira en Colonia– para Cardarello evidencian que “falta capacidad de control” sobre la gestión de los ejecutivos departamentales, principalmente, del legislativo departamental, lo que tiene varias explicaciones: “El otorgamiento de la mayoría automática, la asimetría de poderes que tiene el intendente respecto de la Junta [Departamental] y la falta de profesionalización de los ediles, que tiene que ver con la remuneración y con la tasa de renovación”, enumeró. Por tanto, el politólogo consideró que “se hace necesaria una reforma si queremos que el sistema sea más transparente, más claro, más democrático”.

Construcción cultural o debilidad en el control

Mientras para Cardarello “el diseño institucional [de las intendencias] genera incentivos para determinados comportamientos” abusivos en el ejercicio del poder, para Aníbal Pereyra, exintendente de Rocha, actual senador frenteamplista y candidato nuevamente a la comuna departamental, los desvíos en el poder se vinculan a la “construcción cultural” en torno a lo que hace y se espera de un gobierno departamental. “Pasa en las intendencias, pero puede pasar en cualquier organismo”, afirmó Pereyra en diálogo con la diaria, y puso el ejemplo de la entrega irregular de viviendas por parte del Ministerio de Vivienda en el período pasado. “Estas construcciones culturales después tienen avales sociales. A mí me preocupa más eso, que culturalmente se vayan aceptando esas acciones”, reflexionó.

Para Pereyra, el problema no radica en los controles sobre los ejecutivos departamentales o en la ausencia de ellos, y defendió las autonomías municipales porque “le dan a la intendencia la posibilidad de desarrollar políticas departamentales”. “Todo tiene que ver con la impronta con que tú generas la política”, afirmó, y como ejemplo señaló que “cuando el Frente Amplio gobernó Rocha todos los ingresos fueron por llamados a concurso, y eso estaba en alguna medida aceptado por la población como regla de juego. Pero en este quinquenio esa lógica cambió”, aseguró.

A su entender, se trata de “prestigiar la política, porque podés poner un millón de controles, pero la valla se salta. Lo que lastima es la construcción cultural”, reafirmó el senador. No obstante, reconoció que a la mayoría automática “estaría bueno meterle un pienso”, porque es “lo único que se puede ver como diferencia en cuanto a poder, entre comillas”, respecto del gobierno nacional. Pero advirtió que este mecanismo garantiza la gobernabilidad: “Hay que ver la foto de todos lados. Porque, en realidad, lo peor que le puede pasar a un gobierno es que quede bloqueado”, acotó.

La mayoría automática surge del artículo 272 de la Constitución de la República –por lo que su eventual modificación requeriría un plebiscito constitucional–. Dicho artículo establece que “si el lema que haya obtenido el cargo de intendente sólo hubiese obtenido la mayoría relativa de sufragios, se adjudicará a ese lema la mayoría de los cargos de la Junta Departamental, los que serán distribuidos proporcionalmente entre todas sus listas”. Para Cardarello, en la actualidad “no hay ninguna justificación para que el Parlamento Nacional sea totalmente proporcional y la Junta Departamental sea mayoritaria”.

El doctor en Ciencia Política señaló que este resorte se suma al hecho de que “el intendente institucionalmente tiene más poder respecto de la Junta Departamental que el presidente respecto del Parlamento Nacional en cuanto al veto y en cuanto a la iniciativa; el presupuesto de la Junta depende del intendente, hay juntas departamentales en algunos departamentos que todavía funcionan dentro de las intendencias, que carecen de funcionarios, que carecen de asesores”. Además, los ediles, a diferencia de los senadores y los diputados, son honorarios.

“La no remuneración [del cargo de edil] lleva a que haya un perfil de cierto tipo de funcionarios, de personas que ocupan los cargos de ediles, y una tasa de renovación altísima”, explicó Cardarello, e indicó que en las juntas departamentales aproximadamente 80% de los ediles se renuevan cada año. Esto conduce a que “la mayoría de los ediles no son experimentados” y que “los que sí permanecen generalmente son del partido de gobierno y ocupan la secretaría de la Junta o bien la presidencia, y por lo tanto trabajan con el intendente”.

A su vez, el politólogo señaló que el hecho de que existan viáticos, partidas y gastos de representación para los ediles, pero no estén equiparados a nivel nacional, genera “una asimetría, porque no es lo mismo ser un edil de Montevideo que ser un edil de Treinta y Tres”, y también, “opacidad y falta de transparencia, porque en realidad no se sabe” cuánto perciben por estos conceptos. Todo esto, para Cardarello, tiene como consecuencia que “los estímulos para ser ediles cada vez sean más débiles, y la falta de profesionalización hace que la capacidad de ejercer control sobre el intendente sea más limitada”.

Ingresos por concurso y canales de denuncia

La presidenta designada de la Junta de Transparencia y Ética Pública (Jutep), Ana Ferraris, hace un diagnóstico similar al de Pereyra sobre los problemas de gestión en las intendencias: “Todos estos problemas tienen una fuerte base cultural anclada en una forma de hacer política que no tiene cabida a esta altura del partido” y “si se ejercen bien los mecanismos de control, hay formas de controlar”, consideró, desde su rol como abogada, y en diálogo con la diaria repasó todos los instrumentos que poseen las juntas departamentales para ejercer ese rol: pedidos de informes, llamados a sala, interpelaciones, juicio político, comisiones investigadoras, apelación ante la Cámara de Representantes de los decretos o resoluciones del gobierno departamental (artículo 303 de la Constitución).

“Yo no sé si es que faltan mecanismos de control. El tema es si hay voluntad política de controlar”, apuntó Ferraris. En esa línea, afirmó que lo que hay que combatir es esa “forma de hacer política ancestral” que va de la mano de una “especie de naturalización de la corrupción”: “Hay lugares en los que la gente tiene naturalizado que para conseguir un empleo tiene que militar para la persona que eventualmente puede ser gobernante en el departamento”, ejemplificó.

Consultada sobre la discusión en torno de la mayoría automática en el legislativo departamental, Ferraris sostuvo en primer lugar que, desde una óptica “realista, la Constitución por esto no se cambia”, y en segundo lugar, que nada le asegura que “no habiendo mayoría automática vaya a haber menos actos de corrupción” en las intendencias. En cuanto a la falta de profesionalización de los ediles, la abogada planteó que “la profesionalización es voluntad política del órgano” y que, si así se lo solicitaran, la Jutep podría “capacitar” a los curules. “En el Estado tenemos herramientas para capacitar a los funcionarios en materia de ética y corrupción”, apuntó. No obstante, aclaró que es partidaria de la remuneración de esos cargos.

Un paso que es necesario dar, planteó Ferraris, es aprobar el proyecto de ley para regular los ingresos a los gobiernos departamentales y que sean por concurso, una iniciativa que originalmente presentó el senador fallecido Adrián Peña y fracasó en el período pasado, pero que en esta nueva legislatura los partidos políticos con representación parlamentaria acordaron reflotar. “Es fundamental. Uruguay rinde cuentas todos los años ante el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción, entre otros puntos, sobre ese. A esta altura es decisivo empezar a caminar en esa dirección y limitar las contrataciones”, enfatizó.

Asimismo, Ferraris planteó que sí sería “interesante” que hubiera “canales de denuncia” en todos los gobiernos departamentales “para que los funcionarios, los trabajadores, la propia sociedad pueda denunciar actos de corrupción” de forma anónima. Y, finalmente, en lo que respecta a la Jutep, dijo que es central el reclamo presupuestal para “seguir fortaleciendo” la institución y el cumplimiento de sus funciones, algo que no se hizo en el gobierno pasado por falta de “voluntad política”, aseguró. “Había vacantes y no se llenaron. La Jutep tiene autorizados por ley diez pases en comisión y no los llenó”, ejemplificó.

Según indicó Ferraris, en este momento hay algo más de 400 causas a estudio de la Jutep, que se remontan hasta 2020, y el organismo cuenta con una docena de funcionarios.