Conrado Ramos es desde marzo de 2020 director de la Oficina Nacional del Servicio Civil, pero combina su tarea gubernamental con la actividad académica. Es doctor en Ciencias Políticas y junto a los profesores Francisco Panizza (Escuela de Economía y Ciencia Política de Londres) y Guy Peters (University of Pittsburgh) editó recientemente el libro The Emerald Handbook of Public Administration in Latin America (Las políticas de nombramientos mediante patronazgo en las administraciones centrales de América Latina), por ahora sólo disponible en idioma inglés.
El término “clientelismo” se emplea frecuentemente, no así “patronazgo”. Y no son intercambiables. Según explican los autores en la introducción del libro, mientras que el patronazgo refiere al “poder de los actores políticos de nombrar discrecionalmente funcionarios en la administración pública”, el concepto de clientelismo es más restrictivo: alude a otorgar “puestos de trabajo en el sector público a cambio de apoyo electoral” o, en términos más amplios, a cambio de apoyo político, de servicios o de lealtad.
El patronazgo “no es inherentemente malo y precisa ser analizado cuidadosamente”, apuntan los editores, ya que hay distintas formas y distintas razones por las que se producen estos nombramientos discrecionales. Por tanto, alertan que no debe concluirse erróneamente que el patronazgo es “una manifestación de corrupción, cuando en realidad puede ser una forma de reclutar individuos con altas capacidades para trabajar en el gobierno”, que de otra forma no se conseguirían.
Ramos escribió, junto a los politólogos Tamara Samudio y Mauro Casa, un capítulo sobre Uruguay que analiza las prácticas de patronazgo en la administración central durante los dos primeros gobiernos del Frente Amplio (FA). Estudiaron en particular los nombramientos en los ministerios de Desarrollo Social, Relaciones Exteriores, Economía y Finanzas, y Ganadería, Agricultura y Pesca. Como metodología, utilizaron entrevistas a expertos e informantes clave, además de recurrir a estadísticas oficiales. Mientras que en la administración central el número de empleados públicos aumentó “moderadamente” entre 2005 y 2015, en los cuatro ministerios analizados en el estudio la cantidad de funcionarios bajó “levemente”, de 7.525 a 7.405.
Entre otras conclusiones, los autores sostienen que, si bien hay un “grado de politización significativo de la administración pública”, “no se encuentra evidencia de una colonización significativa de la maquinaria administrativa a través de nombramientos políticos”. “No encontramos un gran número de nombramientos mediante patronazgo”, señalan. En los niveles bajos de la administración, este tipo de nombramientos son prácticamente inexistentes según los informantes, pero sí se realizan en los niveles altos y también en los niveles medios, a nivel de las encargaturas, básicamente en busca de una combinación de capacidad técnica con confianza partidaria. Además, los autores no encontraron que “los nombramientos mediante patronazgo correspondan al típico intercambio clientelista”. De todos modos, sostienen que los nombramientos mediante patronazgo en los niveles medios de la administración revelan “una excesiva predominancia” de los criterios políticos de designación por sobre la “neutralidad competente”.
Sobre estos hallazgos y sobre la situación actual en materia de nombramientos en el Estado, la diaria conversó con Conrado Ramos en su oficina de la Torre Ejecutiva.
Ustedes analizaron las prácticas de patronazgo político en los dos primeros gobiernos del FA. ¿Cómo ubicarías la situación de Uruguay en el contexto de América Latina?
Es buena, en términos generales. Nosotros tenemos un concepto general de patronazgo que es amoral, que no es ni malo ni bueno: todas las democracias del mundo lo ejercen. La política del patronazgo en Uruguay obedece en gran parte al rol que tienen los partidos políticos, siempre hay una política pública hecha por partidos políticos. Tienden a ser programáticos, además. Tabaré Vázquez decía: “Gobierno con la Constitución y el programa”, y cuando se apartaba del programa, le arrancaban la cabeza, como con el TLC [tratado de libre comercio con Estados Unidos]. Entonces, los partidos uruguayos tienen una presencia muy fuerte en el patronazgo. No es un patronazgo de lealtades personales o por naturaleza tecnocrática, más bien tienden a ser profesionales partidarios. Tienen conocimiento técnico, pero están porque tienen lealtad partidaria. Eso es bueno, porque es típico del Estado de partidos, donde el partido rinde cuentas a través de sus profesionales partidarios, tiene forma de sujetar a estas personas que entran. De alguna forma, hay cierto control de mínima calidad técnica con una rendición de cuentas partidaria. Ahora, también tiene sus límites. Hay unos señores que buscan votos y por algo no están los incentivos dados para que apoyen políticas de profesionalización fuertes de los servicios civiles, hay mucha retórica pero poca práctica. Está el fenómeno de los cargos de confianza, de los cuales, desde mi punto de vista, tenemos un exceso. Pero además, el fenómeno de las encargaturas: las divisiones, las gerencias, donde se deja la discrecionalidad de jugar con la gente de confianza del partido dentro de la burocracia. Eso genera límites a la calidad de las políticas públicas.
Sobre esto, ustedes en el libro ustedes mencionan que no existió un clientelismo extendido en los gobiernos del FA…
Por lo menos así fue en la administración central; no analizamos personas públicas no estatales ni servicios descentralizados. Tampoco el Ejército, que es una caja negra, ni la Policía.
Pero sí detectan este punto que estabas mencionando, que hay un problema con las encargaturas, que no se da tanto por los nuevos ingresos sino por la promoción por razones de confianza política de personas que ya son funcionarios públicos. Y sostienen que, en cambio, sería deseable, a este nivel, la “neutralidad competente”. ¿No les parece que el compromiso con los objetivos de un proyecto político es una condición necesaria para ocupar las encargaturas? Porque al mismo tiempo ustedes constatan que existe competencia técnica.
Pero es muy acotada. Si vos vas a llenar todas las gerencias, direcciones de división y jefaturas de departamento –que son muchas, son unas 1.600– con gente que tiene que ser de tu partido político o fracción… Hay que hacer consulta con el partido, con la fracción. Y además, la persona tiene que saber algo del tema. Entonces, es muy difícil, el embudo se te va quedando cada vez más chico. Los requisitos que vas pidiendo son muchos y es muy difícil que los vayas a encontrar. Ponele que puedas satisfacer eso que decís en 100 puestos, te aseguro que los otros 1.500 son un problema. Además, no tenés memorias institucionales, porque a esa persona la tenés que capacitar, son personas que tienen que evaluar a sus funcionarios. Eso implica todo un proceso de aprendizaje. Te estás perdiendo el componente de la expertise en la política pública. Está bárbaro que tengamos política, pero nosotros tenemos un exceso de política y un déficit de tecnocracia. Tendríamos que tener un mejor balance entre tecnocracia y política. En los sistemas similares a Uruguay, con partidos fuertes, con otras culturas, hay designaciones políticas, cómo no, pero las dejan al primer nivel. En Alemania, en Inglaterra.
¿Eso funciona así porque hay una normativa que lo establece, o por cultura política?
Eso es súper interesante. La reforma que el Pepe [el expresidente José Mujica] arranca, el nuevo estatuto del funcionario público, preveía –yo estaba todavía [se refiere a que Ramos ocupó el cargo de subdirector de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto entre 2007 y 2010]– que las gerencias, las direcciones de división y las jefaturas de departamento fueran concursadas. Pero se iba a implementar una nueva carrera administrativa, que nunca se implementó, como esta [se refiere a la reforma proyectada por la actual administración]. Este es el tercer intento, si fracasa. Pero decía que podían aspirar a concursar para esas funciones los que estuvieran en el nivel 3 de la carrera. Como no se implementó el nivel 3 de la carrera, nadie estaba en condiciones de concursar. Es un artilugio jurídico. Los abogados dijeron “Ah, no se puede concursar”, y el sistema político aprovechó. Y como la ley además decía que los cargos se fueran suprimiendo para ser funciones, se fueron suprimiendo esos cargos y quedó plata para las funciones, pero no se concursaron las funciones, porque nadie estaba en condiciones subjetivas de ascenso. En este gobierno, yo puse en la ley de presupuesto que luego de las reestructuras se tendría que concursar la mitad de todos esos cargos; las reestructuras demoraron dos años y nadie concursó ninguno de estos cargos, se siguen sin concursar. O sea que se siguió la tendencia de politización de la alta dirección pública. Hoy en día, tenemos una alta dirección pública politizada, no necesariamente partidariamente. Yo acá la gente no sé ni a quién vota, pero eso es discrecional de cada jerarca, no sabemos si es partidario, personal…
Dijiste que te parece que hay demasiados cargos de particular confianza en el Estado. Al finalizar el segundo gobierno del FA identificaron 164 cargos de ese tipo en la administración central. ¿Cuántos hay ahora?
Se suprimieron y se crearon, y entre la supresión y la creación hay más cargos de confianza, son 178. No es una cifra para nada escandalosa. También se fueron creando otras unidades: el Ministerio del Interior crea nuevas áreas, el Ministerio de Ambiente… Yo lo que veo en los distintos gobiernos es que se critican unos a otros, miran los cargos de confianza, ninguno abusa en exceso de la designación. Lo que hay en cada gobierno es un manejo discrecional de los niveles jerárquicos de la alta dirección pública que no es profesional, eso es claro.
¿A qué nivel sería justificable que la designación fuera discrecional por motivos de confianza política?
El cargo de confianza es, por ejemplo, el director nacional de Energía, el director nacional de Industria. Yo creo que está perfecto que sea un cargo de confianza, vos no podés tener un director de Energía que está a contrapelo... Lo que yo creo es que si mirás un ministerio, hay muchas áreas… por ejemplo, la Dirección Nacional de Registro, la Dirección General Impositiva, la Dirección Nacional de Identificación Civil, la Policía… es una tarea híper profesional que no importa quién esté a la cabeza, salvo el jefe de Policía, ponele.
Una de las críticas a este gobierno es que desprofesionalizó la Policía. ¿Qué te parece?
Yo creo que sí es un error traer a policías retirados y darles… porque incluso los policías que vienen en ascenso siguen ascendiendo –porque tienen un sistema semiautomático de ascensos– y quedan sin funciones. Tenés inspectores mayores, etcétera, sin funciones. Ahí tenés un problema. Pero creo que en la profesionalización de la alta dirección pública no hizo avances el FA ni los ha hecho este gobierno. No siempre es fácil separar el diseño de políticas de la provisión de servicios, pero hay que hacer un esfuerzo. Reducir los cargos de confianza, pedirles a esos cargos competencias técnicas. Pero sabemos también que los cargos de confianza sirven para mantener unida a la coalición, para financiar los partidos, entonces no hay incentivos para reducir los cargos de confianza. Por debajo de los cargos de confianza –gerentes de área, directores de departamento– deberían ser concursos, con compromisos de gestión ajustados. Pero para eso hay que avanzar en la evaluación de resultados. La medida de éxito del cargo de confianza es la confianza. La medida de éxito de un cargo de dirección profesional son los resultados de las políticas.
¿En este gobierno ha habido más ingresos de militares al Estado?
Sí, claro, por la lógica de la coalición.
Por Cabildo Abierto.
Viste que en nuestra investigación también tenemos que en el macrismo [durante el gobierno de Mauricio Macri en Argentina] entró más gente de los empresarios, en el FA entró más gente de los sindicatos. Es lógico que en una coalición donde está la corporación militar representada, ahí también tengan sus representantes. No es de extrañar por cómo están compuestos los estamentos de la coalición. De cualquier manera, el Partido Nacional y el Partido Colorado siguen con una lógica muy tradicional, similar a la del FA y a la de antes del FA.
Uno de los cuatro ministerios que analizan en la investigación es el de Desarrollo Social (Mides). ¿Qué comparación hacés con la situación actual de esa cartera? Hay acusaciones, por ejemplo del exjerarca del Mides Juan Pablo Labat, de que se ha conformado una red clientelar.
Se cambian las ONG compañeras por Uruguay Adelante, eso es lo que se dice. Yo no estoy en la interna; lo que te puedo decir es que se sigue con el proceso de regularización. Yo no sé si eso es tanto clientelismo… ¿Sabés por qué no lo pusimos como prácticas de patronazgo político? Porque no pudimos identificar claramente que fuera por razones partidarias. Hay unas razones de compartir determinados mundos de vida: vos venís de una ONG y compartías el mundo de vida de El Abrojo, etcétera. Había distintas formas: algunos entraban por Uruguay Concursa, a algunos les hacían una entrevista y entraban, otros ponían sus currículums y se evaluaba solamente méritos y antecedentes. Las formas son difusas. Uno no puede decir que son entradas meritocráticas, pero vienen los gobiernos sucesivos y se van regularizando porque es gente que hace muchos años que está. Ahora, allí estamos regularizando gente que entró en la administración pasada y gente que entró en esta administración. ASSE [la Administración de los Servicios de Salud del Estado] está haciendo un llamado para regularizar a 1.300 personas que dice que entraron en la época de la pandemia. Y no entraron por concurso de oposición y méritos. El proceso de regularización que se daba en los gobiernos del FA se da ahora en este gobierno. Lo que yo creo es que en algún momento hay que cortar. El servicio civil sólo tiene competencia sobre la administración central, en lo demás mira como un tonto.
Respecto a los jefes de la custodia presidencial, y después de lo sucedido con el caso Astesiano, ¿pensás que hay cambios para hacer en esas designaciones?
No escapa al proceso de profesionalización general que tiene que haber. Si bien hay un componente de confianza, debería ser extraído de un cuerpo híper profesional de carrera, en mi criterio. Con componentes de confianza, ahí podés mezclar. Lo que pasa es que eso no está pensado así en Uruguay. Creo que debería haber, no sé si dependiente de la Policía o de qué institución, una orientación específica, que debería sacarse de lo mejor, de lo más distinguido. Pero la profesionalización no está en la agenda de los partidos, y la gente no lo demanda. Se tienen que abrir ventanas de oportunidades, como crisis económicas, corrupción… Podés tener policy blunders [errores graves], como el caso [del narcotraficante Sebastián] Marset, [del exjefe de la custodia presidencial Alejandro] Astesiano, que se consideran fracasos brutales de política pública, pero no generan demanda de este tipo de cosas. No avanzamos nada en el sistema de patronazgo. Es el sistema de partidos: no es este partido, no es el FA. No es el patronazgo más pernicioso; es peor en Ecuador y en Perú, que tienen tecnócratas que no responden a nadie. Acá vos tenés más sindicalistas en el gobierno del FA, quizás más empresarios y más militares acá, pero después siguen siendo básicamente partidos. La intensidad del patronazgo es similar, por lo menos en la administración central. No hay patronazgo masivo, salvo a nivel de intendencias, que es otro capítulo. Ahí hay un déficit democrático: al no tener competencia electoral, el patronazgo crece.